2019电力交易员仿真训练（第9期）
5月27日-28日北京
2019电改论坛暨增量配电项目实践研讨会
6月20-21日郑州
迟老师 18646733110
增量配电业务作为新一轮电力体制改革的焦点和难点,一直吸引着社会各界的关注。2018年国家能源工作会议把增量配电改革作为电力改革重要突破口全力推进，各级政府积极主导，市场主体积极参与，但是实际进度并不理想。为促进增量配电投资业务改革试点顺利实施，有专家对一些试点项目进行了调研，感觉在增量配电业务改革试点中取得成效的同时，还需要关注一些问题。北极星售电网节选了部分文章的精彩观点。
对增量配电试点实践中几个关键问题的看法
——《对增量配电试点实践中几个关键问题的看法》观茶君
增量配电改革是本轮电改的重头戏，有业内人士称之为“最难啃的骨头”。作为提供政策法律服务的专业律师团队，我们有幸参与了多个项目的业主优选工作，已经协助6个项目选出了业主。现结合工作实践谈一谈对增量配电几个关键问题的认识。
特许经营是开展增量配电业务试点的更优选择
政府特许经营是指政府授予一个或几个企业在一定时间和范围内对某项提供给社会公众的产品或服务进行排他性或垄断性经营的行为。此项排他性或垄断性的经营权利即为“特许经营权”，政府和企业分别为该特许经营权的授予方和被授予方。通常，双方通过特许经营协议明确各自的权利义务。2015年4月，国家发改委等6部委发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，明确：鼓励和引导社会资本参与基础设施和共用事业建设运营，提高公共服务质量和效率，促进社会经济持续健康发展。事实上，在成熟市场经济国家，特许经营被广泛运用于包括输、配电在内的基础设施和公共服务等领域，国内在高速公路、燃气、供水等领域也开展了很多有益的探索。在本轮电改之前，在输配电领域尚未采用过特许经营。增量配电试点业务开展以来，已有河南郑州航空港、江苏连云港徐圩新区、重庆合川等多个增量配电项目采用了特许经营模式。
增量配电项目特许经营模式的基本要点为：政府作为授权方，将增量配电试点区域内的配电权授予经市场化竞争优选出来的业主，项目业主负责区域内配电设施的投资、建设、运营、收费，经营期限一般为25～30年，经营期满后移交给政府；政府与项目业主之间签订特许经营协议，对各自的权利义务进行明确。
与传统的电网企业独家经营相比，增量配电的特许经营模式有以下几个明显的区别：
一是明确了政府才是真正的授权主体，有权依法对配电权进行支配。政府是 “特许经营权”的授权主体，有权将经营权授予合格的经营者，有权剥夺不合格经营者的权利，也有权对现有配电权进行调整。这一点，在电网企业部分干部职工错误认为“配电就是自己的权利、守住配电区域就是履行守土有责义务”的特定背景下，具有非常重要的意义。
二是特许经营权有期限限制，被授权的经营者只能在一定的期限内拥有该权利，到期后要重新进行选择，而不是“一旦拥有，谁也赶不走”一劳永逸地永久获得该权利。这就给经营者施以巨大压力：要提供更好的服务，否则，到期后可能就要“出局”。显然，“永续”经营的传统电网自然无法感受到这种压力。
三是特许经营模式有明确的违约处理机制，作为授权方的政府有权依据法律法规和特许经营协议对项目进行监管。当被授权主体违规违约时，政府除有权依据法律法规对其进行处罚外，还有权依据特许经营协议追究其违约责任，情节严重时甚至可以收回特许经营权。
显然，相比于传统电网企业独家经营模式下的经营权授权主体不明确、经营无期限限制、无违约处理及退出机制等特征，特许经营模式更具有激励与约束性，更能体现配电网公共产品的属性。因此，我们认为特许经营是目前可以考虑的更优选择。
增量配电试点项目业主优选的本质是政府采购
增量配电网是基础设施和公用事业项目，属于依法应由政府提供的公共服务产品。在具体提供方式上，政府可自行提供，也可通过向第三方主体购买本应由政府提供的公共服务。政府向第三方采购服务的行为本质上属于以“服务”为采购对象的政府采购行为，应适用《政府采购法》。该法第二条明确：“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”
需要注意的是，项目实践中我们在部分地区遇到的问题是，个别主体认为增量配电试点项目业主优选不属于政府采购，理由是因其未“使用财政性资金”，不符合《政府采购法》规定的政府采购范畴。诚然，与传统的政府采购工程、货物、服务相比，增量配电网项目服务的采购有其特殊性：第一，不需要使用财政性资金，服务提供者通过使用者付费的方式回收成本、获取收益；第二，项目并非直接采购某项具体服务，而是采购（即优选）项目服务的提供方，即项目业主，并通过对其授予特许经营权利，由其在特许经营期限内提供配电服务；第三，由使用者向特许经营权人也就是项目业主支付费用。因此，虽然政府并未使用现实的财政性资金去购买某项具体服务，但并不代表政府不需要为采购项目支付任何形式的对价，政府授予中选业主特许经营权，业主获得在一定期限内对项目的经营权、收益权，即为政府采购行为中所支付的对价。
实践中，已经开展业主优选的增量配电试点项目中，大多数都是通过当地政府采购平台进行了业主优选活动，部分省市还作出了特许经营项目必须在政府采购平台（政府公共资源交易中心）进行采购的规定。可见，增量配网业主优选实质为政府采购行为，应遵循《政府采购法》及相关法律法规的要求，已基本达成共识。
试点推进过程中需关注的问题
——增量配电业务改革试点需关注的问题分析 甄彦
试点多为存量、存在对增量负荷预测虚高等问题，增加了项目业主投资风险。第一、二批试点项目中有多个项目由几个独立工业园区打捆申报，有的跨区县，不符合“界限清晰、责任明确”的原则，可能造成电网交叉供电，影响电网安全稳定运行。同时，各地为了申报试点，对增量负荷预测虚高，一些试点预计电量年均增速超过50%，缺少实际的增量负荷支撑，明显有悖用电负荷正常发展规律，将导致投资浪费，增加项目业主的投资风险。部分试点突破输电网建设等政策红线，跨营业区甚至跨省建设输电网。一些试点规划对当地供电企业设置信息壁垒，导致与电网规划不衔接；由于一些地区220千伏和110千伏输配电价有价差，一些试点项目规划涉及220千伏输电网，重复建设220千伏变电站，有的涉及自备电厂、跨省地州或营业区。这些都与国家发改委“增量配电网不涉及220千伏以上输电网建设，增量配电网建设应当符合省级配电网规划”和“禁止依托自备电厂建设配电网开展增量配电业务试点”等要求背离。
（北极星售电网综合于 中国电力企业管理 《对增量配电试点实践中几个关键问题的看法》、《增量配电业务改革试点需关注的问题分析》作者：观茶君、甄彦）
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