编者按：法院判决政府行政行为违法后，当事人起诉政府赔偿，法院判决由政府先行作出决定。后政府作出赔偿决定。当事人起诉撤销政府赔偿决定，判决政府给付赔偿。既有撤销请求，又有给付请求，这个是不是属于诉讼请求不明确？人民法院经审理后，对行政机关作出的赔偿决定是否需要撤销？众说纷纭，观点不一，该篇文章对理解新《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定理解与适用》第三十一条作了深度透析，对该条的理解与适用具有非常重大的意义。
第三十一条：人民法院经过审理认为被告对公民、法人或者其他组织造成财产损害的，判决被告限期返还财产、恢复原状；无法返还财产、恢复原状的，判决被告限期支付赔偿金和相应的利息损失。
人民法院审理行政赔偿案件，可以对行政机关赔偿的方式、项目、标准等予以明确，赔偿内容确定的，应当作出具有赔偿金额等给付内容的判决；行政赔偿决定对赔偿数额的确定确有错误的，人民法院判决予以变更。
【条文主旨】
本条是关于行政赔偿案件判决的具体方式规定。
【起草背景】
2014年修正后的《行政诉讼法》，增加了解决行政争议的立法目的。如何在审理行政赔偿案件时实现相关争议的实质化解，需要在修订《行政赔偿司法解释》时具体体现。同时，修正后的《行政诉讼法》在裁判方式上增加、完善了多种裁判方式。其中与审理行政赔偿相关的内容应当在本次司法解释修改中得以体现。例如，对于原告请求被告履行给付义务理由不能成立的，《行政诉讼法》第六十九条规定，可以判决驳回原告诉讼请求；对于行政机关作出的赔偿决定存在款额确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更；对于行政机关不履行行政赔偿法定职责义务的。人民法院应当作出给付判决，限期行政机关返还财产、恢复原状，给付明确数额的金钱赔偿。
同时，修正后的《行政诉讼法》在判决方式上区分履行判决和给付判决。履行判决适用于行政机关不履行行为义务，给付判决适用于行政机关不履行返还财产、金钱给付等赔偿、补偿义务。在审理行政赔偿案件时，为实质化解行政争议，人民法院原则上不得用履行判决代替给付判决，即行政机关负有给付义务时，通常应当对行政赂偿的方式、项目、标准等予以明确，作出具有赔偿金额等给付内容的判决，不能判决行政机关限期履行法定职责。
为此，修改后的《行政赔偿司法解释》增加本条规定，对行政赔偿具体判决方式作出原则要求。
【条文释义】
本条内容包含以下几层意思：第一，人民法院审理后认为被告应当承担行政赔偿责任；第二，被告承担行政机关赔偿责任的方式是返还财产或者恢复原状，无法返还财产或者恢复原状的，支付赔偿金、利息；第三，判决行政机关承担行政赔偿责任适用给付判决或者变更判决，原则上不得适用履行判决或撤销重作判决。下面就上述三个问题分别予以阐释：
一、被告应当承担行政赔偿责任
人民法院对行政赔偿案件进行审理后，认为原告请求行政赔偿的理由成立，应当承担行政赔偿责任，这是适用本条规定的前提条件那么，被告应当承担行政黯偿责任的具体条件是什么呢？我们认为应当具备以下条件：
（一）侵权的行政行为违法
行政赔偿案件说到底是行政行为侵权责任案件。行政行为侵权存在两种形式：一是行政行为合法造成当事人合法权益损害，需要行政机关给予受害人行政补偿；二是行政行为违法造成当事人合法权益损害，需要行政机关给予受害人行政赔偿。不仅行政处罚、行政强制等单方行为违法造成当事人人身权、财产权损害，还需要承担行政赔偿责任；行政机关不履行法定职责行为造成当事人人身权、财产权损害的，同样要承担行政赔偿责任。行政协议案件中，行政机关订立行政协议，单方变更、解除行政协议，或者不依法律、未按照约定履行行政协议案件，行政机亦应当承担违法行政行为侵权的行政赔偿责任，只有在法律、法规合法有效规章、规范性文件明确规定行政机关应当承担违约责任时，行政机关才可以依法承担行政违约责任。
侵权的行政行为违法，主要通过以下方式表现出来：一是当事人先行对侵权的行政行为申请行政复议、提起行政诉讼，生效的复议决定或行政判决确认侵权的行政行为违法。行政复议决定、行政判决确认违法的方式包括撤销行政行为、确认行政行为违法或者无效、变更行政行为。撤销行政行为同时责令行政机关重新作出行政行为的，通常不能认为已经确认违法。主要原因是撤销重作复议决定或行政判决，并非是对案件所涉事项的最终评价。实践中，复议机关和人民法院常常不注意区分撤销和撤销重做的区别，审理行政赔偿案件的人民法院要特别注意生效行政复议决定、行政判决撤销行政行为的具体说理，从具体说理中分析判断撤销行政行为是否是对案件所涉事项的最终处理。如果复议决定、行政判决仅仅是以事实不清、程序违法、超越职权等理由撤销行政行为，未对案涉事项作出最终判断的，一般不应认为侵权的行政行为已被确认违法，需等待相关行政机关对涉案事项另行作出最终处理进行判断。根据具体说理难以判断是否是最终处理结果，且有管辖权的行政机关没有重新作出处理意愿和行动的，人民法院应当认定撤销决定或判决已经确认侵权的行政行为违法。二是当事人一并提起行政赔偿诉讼的案件中，人民法院同时判决撤销侵权的行政行为。此种情形下，人民法院首先应审查被诉行政行为的合法性，在判决确认侵权行政行为违法的同时，作出行政赔偿判决。对一并提起的行政赔偿诉讼，人民法院不得先行中止行政赔偿诉讼案件的审理。在侵权行政行为终审判决后恢复行政赔偿案件的审理。三是行政机关自我纠错、上级行政机关层级监督撤销侵权的行政行为，或者侵权行政行为案涉事项的直接责任人员、主要负责人员因玩忽职守被追究刑事责任、政纪责任等。
(二)要有行政行为侵权的损害事实发生
所谓“损害事实”，首先是指由违法行政行为造成当事人人身或财产损失，包括财产价值减损或灭失、财物被侵占、正常经营活。妨碍、生命健康遭侵犯、行动自由受限制、名誉受到玷污等。“损害事实”还必须是当事人合法权益受到损害的事实。非法利益遭到违法行政行为侵害，行政机关亦不承担行政赔偿责任。例如，强制执行权的行政机关超越职权强制拆除违法建筑，当事人请求违法建筑损失的，人民法院不予支持。因为，违法建筑不属于合法利益。但是，当事人主张强制拆除行为造成其违法建筑内合法的机器设备等物品损失的，人民法院应当依法予以支持。因为，违法建筑内的机器设备属于当事人的合法财产，应当予以保护。强制拆除时，应当将这些可拆卸、可移动的合法物品采取适当方式搬移后再行拆除违法建筑。
行政赔偿责任以损害事实的存在为要件，没有损害事实的，不承担行政赔偿责任。损害事实既是行政处罚、行政强制、行政许可、行政处理等单方行政行为违法承担行政赔偿责任的前提，也是行政协议这类特殊行政行为违法承担行政赔偿责任的前提。即便是行政机关依法应当承担违约责任，也要以存在损害事实为前提，且违约责任的大小应当与损害事实基本相当。如果违约责任明显高于损害结果的，人民法院必须依法作出调节，确保二者之间基本相当。如果人民法院判决行政机关承担的违约责任明显高于当事人实际损失的，判决损害国家利益、公共利益，必须依法予以改判。政府要诚实守信，但是，根据《国务院全面推进依法行政实施纲要》第5条规定，诚实守信只是依法行政的基本要求之一，并非全部。行政机关签订行政协议，还必须同时遵守合法行政、合理行政等要求。如果约定的违约责任明显超过当事人的直接损失，按照约定履行义务将会严重损害国家利益、公共利益的，约定违法，不能作为行政机关承担赔偿责任的根据，人民法院应当依照国家赔偿法关于“直接损失”，也就是“实际损失”的标准予以行政赔偿。
(三)违法的侵权行政行为与损害结果之间有因果关系
只有违法行政行为造成受害人的损害，才应当由行政机关承担行政赔偿责任。如损害事实并非违法行政行为所造成的，则行政机关不承担行政赔偿责任。所以，《国家赔偿法》第五条规定，行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为，因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的，以及法律规定的其他情形，国家不承担赔偿责任。
如何判断违法行政行为与损害结果之间存在因果关系，实践中时常是一个难以判断的问题。例如，行政机关工作人员的行为是个人行为还是职务行为，行政相对人对损失的形成和结果发生是否存在过错，是否存在第三方违法行为造成损害的情形等。为了充分保障行政相对人的合法权益，对于违法行政行为与损害结果之间的因果关系，应当由被告行政机关承担举证责任。也就是说，行政机关的违法行政行为与损害结果发生，在时间、地点等方面存在客观上的关联性，除非行政机关有相反证据排除损害结果系违法行政行为造成，应当认定违法行政行为与损害结果之间存在因果联系。
行政违法行为与损害结果之间存在因果联系，情况十分复杂。第一种情形是，行政相对人的损失由作出违法行政行为的行政机关造成。如某县公安局违法将刘某行政拘留5日;第二种情形是，行政相对人的全部损失由两个或者两个以上行政机关共同作出的违法行政行为造成，如某市执法局与自然资源局联合执法将孙某合法房屋予以强制拆除;第三种情形是，行政相对人的损失由两个行政机关分别作出的违法行政行为共同造成，如原行政行为机关造成行政相对人损失，之后复议机关又加重其损失。第四种情形是，行政相对人的损失由第三人违法侵权行为造成，行政机关不履行法定职责行为加重损害结果，如吴某被罪犯张某刺中静脉血管流血不止，路人见状打电话报警，警察怠于履行救助义务，致使吴某因未得到及时救助流血过多死亡。第五种情形是，第三人提供虚假材料，行政机关工作人员未尽审慎审务，造成行政相对人合法财产损失，如贾某提供虚假申报材料请求将吕某合法房产过户至其名下，不动产登记机关未尽审慎审查义务，办理过户手续，致使吕某合法房产被贾某卖给善意第三人无法收回。第六种情形是，行政机关工作人员与第三人恶意串通作出违法行政行为，造成行政相对人人身权、财产权等合法权益损失。如王某与负责车辆过户登记的交通警察林某恶意串通，由王某提供虚假过户资料将其借用蒋某的机动车过户至王某的亲戚周某名下，后又转让给善意第三人马某，致使车辆无法追回造成蒋某车辆损失。不同情形下，人民法院应当根据行政机关违法行政行为在损失形成和结果发生中的作用大小承担相应的行政赔偿责任，而不是要违法行政行为与损害结果之间存在因果联系，行政机关就要承担全部损失。混合过错中，一定要区分责任各方对损害结果的作用大小，分别承担相应的赔偿责任。两个以上行政机关出于共同故意共同作出违法行政行为的，数个行政机关应当对损失承担连带赔偿责任;行政机关工作人员与第三人恶意串通作出违法行政行为的，行政机关与第三人对损失承担连带赔偿责任。
(四)承担赔偿责任的主体是行政机关和法律、法规、规章授权的组织
《行政诉讼法》第二条第二款规定，前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。违法行政行为造成当事人人身、财产损失的，应当由违法行政行为的行政主体依法承担行政赔偿责任。行政机关和法律、法规、规章授权的组织均属于行政主体，具有独立承担行政赔偿责任的主体资格。法律、法规、规章授权的组织包括:(1)行政机关内设机构、派出机构因法律、法规、规章的特别授权，具有行政主体资格，能够成为行政赔偿义务主体。如公安派出所根据《治安管理处罚法》第九十一条规定，警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。派出所属于法律授权的组织。只要是公安派出所作出的行政行为造成的损失，即便是超越职权行使应由公安局作出的行政处罚的，也是该派出所作为赔偿义务主体、行政赔偿诉讼的被告。(2)具有公共管理职能的事业单位，经法律、法规、规章授权，成为行使行政职权的行政主体，能够成为行政赔偿义务主体。如高校违法开除学生学籍造成损失的，高校是行政赔偿义务主体和行政赔偿诉讼的适格被告。
人民法院经审理后，认为原告请求行政赔偿同时具备上述四个条件的，应当依法判决支持原告的赔偿请求。上述四个条件是人民法院认定行政机关承担行政赔偿责任的充分必要条件，四个要件缺一不可。此时，构成本条“人民法院经过审理认为被告应当承担行政赔偿责任”的条件。（未完待续）
联系客服
