墙角数枝梅
摘要：经济社会快速发展是少数民族地区社会治理格局生成与创新的根本动力，也是实现国家治理体系与治理能力现代化目标的关键。在少数民族地区传统社会治理已无法满足经济社会纵深发展新要求的背景下，通过政府-社会-公民三级有效治理格局，理念-方式-机制三维流动治理格局，认知-媒介-行为三重网格治理格局，构筑少数民族地区社会治理格局的牢固体系，成为强化社会治理前瞻性和民主基础的逻辑起点。
关键词：民族地区；社会治理；治理格局
一、政府—社会—公民三级有效治理格局
治理与管理最大的转变是认知和方式的改变，要求少数民族地区社会治理必须实现单一主体向多元合作主体的转变，从控制干预向合作协商的转变，从统治和管理转向治理善治的转变。对此，要清晰认识到少数民族地区社会治理的延展性和广泛性，构建政府—社会—公民三级同频共振的治理格局。少数民族地区社会治理的主体习惯性依赖政府而非社会力量是多年来的标准化思维，但随着自上而下行政治理体制的问题不断凸显，全社会都在反思单一治理的有效性问题。在现实生活中，社会治理的内容体系和界定范围尚不统一，原有以流动人口管理、特殊人群帮教、网络虚拟社会管理和社会组织管理为主的关注重心极容易将社会和个体力量排除在外而无法发挥合力作用。
从政府层面着手，破解政府权责混淆错位、界限模糊不定、一家独大等限制性阻滞，特别是要结合少数民族地区“边、少、山、穷”等实际，下移而非下沉基层组织财权和事权，关注少数民族干部的素质养成，明确权责对应岗位的联动考核机制，为调动社会组织参与治理让路。由于民族地区社会治理存在着能力不强、素质不高、创新力不足等突出问题，如果加上维稳、扶贫、环保、财政等工作压力强大的话，必然导致人财物吸引与管理统筹、民族支柱产业培育和连片贫困区治贫等方面治理难度加大，社会治理的敏感性和风险性亦会增强。
从社会层面着手，按照“正义是社会制度首要价值”的要求，以国家执行权力强化社会制度化，实现和维护社会公平正义，推动边疆社会治理的制度化、法治化。在社会治理制度化顶层设计环节，本着破解制度缺失、失灵和创新力不足以及执行力差等现存问题，转变制度设计中存在着的理性绝对化倾向，认识到制度理性的有限性，特别是关注基层生活中的大量非正式制度的作用。另外，结合少数民族地区的特殊性现状，制定与本区域相适应的促进社会治理的法治法规，探索国家社会治理与区域社会治理的有效对接，在涉及到民族地区易于发生的毒品艾滋病、跨国婚姻、“三非”等问题方面制定可操作性的法治规制，发挥民间组织的协商参与功能，实现基层政府社会治理的自主性和民间性。如果政府能够在培育社会组织方面发挥积极作用，最大可能地挖掘社会组织的潜在能力和效力，包括实现自组织目标和向社会提供服务的供给状况双赢，则可据此判定这种治理是善治的本质表达。到目前为止，民族地区的社会组织已涉及到环保、教育、救灾、减困、卫生医疗和特殊群体干预等诸多领域，通过扮演不同角色发挥着维系社会稳定的重要功能。政府层面应该与社会组织联手，充分利用其本土社会资源，消除对社会组织的防范和歧视心理，采用购买、帮扶、指导等方式对自组织予以保障，形成社会治理格局中的合作共治。
从公民层面着手，尊重社会个体对于社会有序运行、权利诉求得到保障的美好生活需求。具体来说，要确立以人民为中心的人本价值规则，坚持民族平等、共同发展的目标指向，切实关切到不同阶层群体的多元利益诉求，保障社会治理的结果与人民的需求同向同行。在此过程中，政府能够及时把握社会领域中出现的新情况新问题，及时有效化解各种利益冲突和利益关系成为重要的考验标准，也是践行以人民为中心的具体体现。当然，从公民个体角度看，社会治理中存在的突出问题是民族意识比较强烈，以所属少数民族作为身份识别和判断的依据也是普遍存在的，通过大一统公民意识培育上升至国家认同的理念任重而道远。长期历史环境造成的各民族“大杂居小聚居”的分布格局，是少数民族内部迅速传播异己思想和冲突认知的便利土壤，也是造成民族意识强化的重要基础。所以，设计自上而下的国家认同教育引导机制，淡化民族意识、培育公民意识，实现从民族身份向公民身份转化，推动少数民族个体自我发展能力的提升及政治认同的强化，势必要成为少数民族地区社会治理的重要选项。
二、理念—方式—机制三维流动治理格局
由于边疆地区特殊的人文、自然和社会环境，与其他地区难以采用统一的治理模式。流动治理作为查缺补漏的机动性方式，是少数民族地区社会治理的实践提升，可以作为一种有益的创新性尝试，有利于实现公共服务均等化和提升治理能力现代化。因为少数民族地区在社会治理环境方面具有特殊性，特别是基于山地、高原、沙漠和戈壁而生成的自然环境决定了社会治理的难度。在公共服务对象方面具有特殊性，特别是如何在协同多民族和谐共生中又彰显民族平等决定了社会治理的微妙性。少数民族地区在社会治理内容方面具有特殊性，特别是少数民族在语言文字、宗教信仰、生活习俗等方面的差异性对社会治理提出了极高的要求。所以，在创新边疆民族地区社会治理格局过程中，流动治理作为一种政府公共服务的特殊理念与实践，可以合理有效使用资源避免重复浪费，而从理念、方式和机制等角度构筑流动治理格局的三维图景，则是社会治理的特殊表征。
在流动治理的理念层面，政府应该提高公共服务的供给效率，适应少数民族群众的多样化需求，从而保证公共服务及时高质量地送达。在此过程中，政府的流动治理可以按照流动的方式“送货上门”，避免各种中间环节，以直通车方式降低各种成本使用。如果少数民族地区政府切实做到流动治理的话，对于彰显以人为本理念，满足少数民族群众对美好生活向往的需求将是最大的政治保障，也极容易获得人民群众对地方政府的信任和依赖，社会治理的群众基础将得以巩固。当然，无论是流动治理还是建设服务型政府，促进社会公平正义是最终归宿。自上而下地满足“人民关于美好生活向往”成为中国共产党致力于解决的重要课题，也是地方社会治理的重要依托和抓手。现实情况是，我国政府公共产品供给指标偏低，无法满足人民对公共服务的深度需求，造成结构性供需矛盾。那么，政府主动进攻型的公共产品供给，加之灵活有效的流动治理模式，就能最大程度地促进少数民族地区群众共享公共服务。
在流动治理的方式层面，目前少数民族地区在“一站式”和“代理型”服务方面已经积累了一定的经验，是一种针对边疆民族地区特殊环境的治理机制创新。其核心主张就是变被动供给为主动供给，充分体现了在边疆民族地区社会治理中的独特优势。“一站式”治理就是将所有的服务集中于同一场所或者简化程序，使需求者节省大量的时间、交通成本而达成预期目标。这种“一站式”治理也称为“一站式”公共服务，可以通过实体载体或者虚拟载体的形式予以完成，目前通常的做法是集中于政务大厅流水办理，让群众一次性办理完所需事务而不用奔波往返于不同的管理部门。当然，这种做法显然更适用于人口密集交通便利的地方，对于地广人稀的少数民族地区而言则无法从根本上方便各方。而“代理型”治理是基于人口分布分散、地域广阔的少数民族地区和广大农村地区创造性的一种便民手段，主要是选择志愿者或志愿站点，集中帮助附近群众代办诸如邮寄、低保申请、社会保险缴费、社会保障待遇领取等行政审批事项。这种操作方式需要找到熟悉各种业务的代理人，但是极容易出现各种差错。如果通过现代信息技术、定期上门服务或招投标寻求商业代理等方式解决各种审批类事项问题的话，则显得更为专业和可靠。
在流动治理的机制层面，良好的社会治理机制是保证社会治理持续稳定运行的基础，也是通过社会治理体现公共服务均等化的重要环节。为此，顶层制度化设计是保证战略部署长期有效运行的政治基础，如果出现随意性或临时性变动过多而体现人为意志的话，则无法实现本质化的改变。特别是如果不能将松散、零星管理模式体系化和网格化的话，则容易出现人财物的使用成本增加。那么，少数民族地区社会治理机制的构建，需要完善流动治理指标体系和考核制度，重视制度建设和制度效能。同时，要充分发挥多元主体共同治理的优势，在人力物力财力等方面为流动治理保驾护航。
三、认知—媒介—行为三重网格治理格局
网络传播是现代信息技术兴起后的生成品，是以互联网为形式载体而进行信息传递和扩散的过程。新媒体的出现打破了传统媒介的意见垄断局面，也为公众释放和表达个体想法提供了几何式增长的机会和可能。社会个体通过新媒体的多元平台开始扮演不同的角色，当然也在客观上造成了网络传播游走于失位于失效等失序治理现状。从目前的情况看，新媒介的出现造成了一些民众价值取向的混乱，改变着公众的政治情感和政治行为，部分民众的国家民族意识逐渐淡泊，客观上弱化了少数民族公众的国家归属感，开始出现了民众对政府信任赤字的个别现象，政府的合法性存在被质疑的可能。少数民族地区的社会治理难度相对其他地区难度更大，因为借助于新媒体多元社会思潮蜂拥而至，造成了原本那些理性缺失、网络素养不高的网民的立场摇摆不定。另外，网络谣言造成的民族纠纷、利益纠葛和历史积怨等问题重新跃然纸上，个中是非曲直已经无人深入探究，人们只是对过程更感兴趣，这种“吃瓜群众”的心理加剧了社会治理的多元裂变趋势。所以，从某种意义上说，强化网络传播参与者的政治认知、实现媒介传播的体系化管理和规范网络传播的各方行为是少数民族地区社会治理的三重网格关键，也是社会治理格局生成的重要环节。
就网络传播的认知治理而言，少数民族地区的社会治理空间比较集中，是各股势力争夺的主要对象，也是安全隐患最大的政治力量。地方政府作为社会治理的主体，理应积极接受新媒介，从认知层面赋予新媒介在政治传播中的价值性和制控权，才能从根本上赢得对基层社会的有效治理。特别是在网络传播的主题和策划环节，体现政治主导思想的信息灌输和传递是必不可少的，也是官方及时回应民意、满足民诉的重要途径。有了正确的网络传播政治认知，才能从根本上认识到新媒介在社会治理中的重要性，以及严格勾连突发事件的应急处理程序，形成区域内舆情动态实时监控格局，为社会治理的网格化生成提供虚拟信息支撑，满足政府对社会现状精准把握的原始渴求。
就网络传播的媒介治理而言，虚拟空间治理与现实空间治理一样，需要制度和技术手段保驾护航，也需要实现社会治理的社会化。尤其是要善于利用社会的力量和自组织的自律保障社会治理的公共空间属性，也就是基于网络传播的社会治理不是独树一帜天马行空，而是必须遵循一定的规则和制度，并注意区分虚拟与现实的严格差异，强化制度生成的有效性和可操作性。因此，对媒介治理就成为网络传播有序的重要前提，也是社会治理的重要组成。媒介治理的前提是防止恶意传播和散布不正当信息，这一点伴随着实名制制度的实施和网络110等监控体系的完善将会收到良好效果。但网络社会毕竟不同于现实实体，作为自我存在的个体一旦脱离了现实道德和法治的约束，人原本在现实中可能隐藏的人格就会被激活，展现一个真实且可能是扭曲的人格形象。一旦这种扭曲的人格形象不被外界发现并加以约制的话，极容易造成更大范围的负面连锁反应，而这种后果的惩罚性措施尚不健全，行恶的结果并不惨重更会让很多人为达到某些政治目而不折手段。网络媒介治理的根本在于主体行为人的自律和网络法律体系的严控相得益彰，方能为社会治理提供重要的依据。
就网络传播的行为治理而言，重要的是少数民族地区群众的网络行为养成问题。“人”作为网络世界信息的解读者和意义建构者，不仅仅是被动的接受，更在于将接收到的信息进行个体主观理解并二次传播。二次传播环节往往是造成事实失真、谣言漫天的重要阶段，也是考验网络参与者的个体行为素质的过程。因此，要通过多种媒介对文明使用网络空间、自觉抵制网络恶俗的宣传教育和行为规劝，可以参照法律规制的要采用法律手段进行严惩以达到威慑的作用，实现网络的善治结果。
综上所述，少数民族地区社会治理作为中国社会治理的薄弱环节，其迟滞性、断裂性无疑成为我国经济社会发展的关键阻碍，实现社会治理方式的现代化是必然选择。在推进治理体系和治理能力现代化过程中，政府作为多向度主体，不能单一依靠行政手段而忽视民主协商，也不能模糊权力边界和关系边界的界定问题。只有不断提高少数民族地区社会治理的过程效能，注重结果效能，严格考核效能，方能使少数民族地区经济社会发展与全国同向同行，最大限度地降低少数民族地区社会矛盾发生的概率。
注：为了阅读方便，参考文献从略
文献来源：《贵州民族研究》，2018年第10期；
联系客服
