作者丨刘婷婷、马傲
上海市锦天城律师事务所
“十三五”时期，依托“健康中国”建设的全面推进，国家医药行业市场进入高质量发展阶段。为解决我国医药行业前沿领域原始创新能力不足，罕见药、小品种药仍存在供应风险，仿制药、中药、辅料包材等领域质量控制水平有待提高，高附加值产品国际竞争优势不强以及新发展阶段下国家对医药工业提出的更高要求等问题，《“十四五”医药工业发展规划》(“《“十四五”规划》”)应声出台。
《“十四五”规划》总结了我国“十三五”规划时期医药行业的突出成果，并立足国内外发展局势提出了新时期我国医药行业重点发展的领域及国际化方向。本文拟分析总结《“十四五”规划》与《“十三五”医药工业发展规划指南》(“《“十三五”规划》”)的重要区别，并对其的重点内容进行解读，以期为各医药企业准确把握《“十四五”规划》具体内涵及未来发展趋势提供参考意见。
一、《“十四五”规划》重点内容解读
(一)和《“十三五”规划》的重要区别解读
1.医药工业发展基本原则和出台机关发生变化
《“十四五”规划》相比于《“十三五”规划》在基本原则上进行了较大的变动，不再局限于“质量为先”、“创新驱动”的托底要求，而是站在目前我国医药领域的发展新阶段对整个行业提出了更高层次的目标：(1)首先强调“生命至上”，突出健康中国的建设理念和以人民群众利益为核心的发展诉求；(2)其次提出“创新引领”，摆脱医药研发领域以往的 fast-follow产品思维，注重我国医药行业在国际前沿技术领域自主研发能力的提升。此外，(3)在国际开放合作领域，《“十四五”规划》还提出了“以国内大循环为主体、国际国内双循环相互促进”的新发展格局，相比于“十三五”时期，这个阶段我国将与国际市场进行更深层次的交融，进一步促进中国和国际医药市场接轨。
《“十四五”规划》与《“十三五”规划》的另一重要区别是出台机关的变化，由六个部门增加到了九个部门，包括国家医保局、中医药局、应急管理部。这一变化凸显了国家战略层面对医药行业整体发展规划及监管的重视。
2.首次提出“中药”产品国际化发展
根据有关数据显示，2017年起我国中药材市场规模逐渐扩大，到2024年我国中药材市场规模预计将达到2,008亿元(见下图) 【1】 。
中药产品除了在新冠疫情防治中发挥了重要作用外，近年来在国际出口贸易上也取得了重大突破。据中国海关统计数据显示，2020年上半年我国中药产品出口额同比增长6.18%，达到21.44亿美元，中药材及饮片的出口额同比增长近20%，达到了6.18亿美元。但是，国际上部分国家仍存在着只认可针灸而不认可中药的现象【2】 ，这就需要我国加快中医药现代化、创新化、产业化进程，提高中医药产品竞争力，推动其走向国际市场。对此，在发展目标中，有别于《“十三五”规划》，《“十四五”规划》首次提出了引领中成药“走出去”参与国际竞争的任务。
值得注意的是，《“十四五”规划》和在2021年2月9日国务院办公厅发布的《关于加快中医药特色发展的若干政策措施》中，针对医药国际化进程规定的内容进行了有效印证，具体如下：
可以预见到，十四五时期，中药产品走向国际将依托于国家“一带一路”战略率先取得突破，并在国际市场、科技合作及监管规则等领域获得国家支持后予以进一步蓬勃发展。
3.首次突出强调医药行业产业链、供应链建设
医药行业除了典型负责研发、生产、经营的医药企业外，CXO、研发机构、医疗机构等产供销链条上的主体也对该行业发展发挥了重要作用。对此，《“十四五”规划》区别于《“十三五”规划》，将产业链、供应链稳定性、安全性建设单独进行规范。
(1)在维护产业链稳定性上，《“十四五”规划》提出将在医药行业劣势部分加大关键技术产品攻关，补齐产业链关键短板；在优势部分巩固制造优势，加快新产品类型研发，同时提出将培育新兴企业、支持专精特新“小巨人”企业发展；鼓励中西部和东北地区承接东部地区产业转移、支持脱贫地区发展中药饮片加工等产业、重点支持7 个左右民族地区发展民族药产业。未来有待国家出台对这些企业及地区的相应支持政策，以便企业进行相应地产业布局。
(2)在保证供应链安全性上，《“十四五”规划》总结新冠疫情的防控经验，提出加强我国医药储备体系建设及应急技术能力，引导重点企业、医疗机构等保持一定规模应急储备，以应对突发情况。同时，针对我国部分重点领域药物易短缺的现状，规划布局了以基本药物、儿童药品、急抢救药品等为重点的易短缺药采购支付、供应保障发展战略。以往实践中，因该领域药品存在着研发难度大、研发成本高等问题，部分企业因此放弃了相应研究转而选择性价比更高的产品，而《“十四五”规划》的出台有望引领该领域药品研发企业数量的大幅度增长。
(二)《“十四五”规划》指明重点发展领域
《“十四五”规划》在其重点发展领域的核心关键词是“创新”，规划指出将大力推动本部分下述领域的创新产品研发，创造本土产品竞争优势，具体集中在高附加值药械领域、IVD领域以及医药新技术领域。
1.药品(物)领域
(1)基因治疗及细胞治疗产品
基因治疗、干细胞治疗等细胞治疗产品在我国近年来发展速度较快，根据Nature的一项统计显示，2021年中国细胞治疗研发管线数量达到了695种，和美国一起主导了全球细胞治疗研发管线【3】 。特别地，在全球共6款获批的CAR-T细胞疗法中就有两款产品来自中国。对此，《“十四五”规划》提出了重点发展针对新靶点、新适应症的嵌合抗原受体T细胞(CAR-T)、嵌合抗原受体NK细胞(CAR-NK)等免疫细胞治疗、干细胞治疗、基因治疗产品，并提出了医药产业化技术攻关工程重点开发超大规模（≥1 万升/罐）细胞培养技术、细胞治疗和基因治疗药物等新型生物药的产业化制备技术。此外，2017年以来，国家在审评审批政策、财政税收、人才培养等领域对细胞治疗产业的发展提供支持，联合《“十四五”规划》，将会大力促进细胞治疗企业的进一步发展。
需要注意的是，根据《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2021年版)》的规定，人体干细胞、基因诊断与治疗技术开发和应用属于禁止外商投资领域。因此，在我国，外商可投资CAR-T细胞治疗和TCR-T细胞治疗等免疫细胞治疗，而不能直接投资干细胞治疗。如有关外商企业有意向投资前述禁止投资领域，一般应当对公司内部架构进行设置与调整，同时需与相关监管部门保持沟通，以应对可能不时调整的监管要求和口径。
(2)疫苗产品
受新冠疫情的影响，疫苗研发已然成为全球生物医药企业的另一重要研发领域。2022年2月10日，在阿斯利康公布的2021 年业绩中显示，该公司实现营收 374.17 亿美元，其中，新冠疫苗在 2021 年贡献了 39.17 亿美元销售额，位居阿斯利康产品收入第 2 位。在国际疫苗行业发展趋势向好的形势下，我国疫苗产业也加速了研发及临床使用步伐。但值得注意的是，疫苗作为生物制品，其制造工艺、研发过程、应用范围、质量要求、使用过程都与普通药品差异较大，因此我国对疫苗的监管多适用特殊的管理规定，如：加强对研发中试验用生物的管理，对临床试验阶段试验场地、试验次数等方面进行细致规制，在疫苗生产经营使用管理和处罚等方面比一般药品更加严格等。
由此，《“十四五”规划》对疫苗产业的研发及供应流程做出了全面规定，即针对疫苗产品的本身特性，在提出发展方向的同时，也指明了相应环节的管理要求，具体如下：
(3)小分子靶向药物
小分子靶向药物是国内外市场近年来在化药领域的研究热点药物之一。对此，《“十四五”规划》也明确提出了要重点支持基于反义寡核苷酸、小干扰RNA、蛋白降解技术(PROTAC)等新型技术平台的药物研发。
目前，反义寡核苷酸与小干扰RNA是近年来临床中开发的RNA靶向药物的主要形式。反义寡核苷酸药物在全球已有8款获批上市(见如下表格)，如：治疗脊髓性肌萎缩(SMA)的Nusinersen于2016年上市，在2020年全球销售额已达到21亿美元【4】 。而蛋白降解技术近年来也发展迅速，Arvinas、Kymera Therapeutics、成功上市科创板的百济神州等医药企业都投入了大量研发成本用于开发PROTAC蛋白降解技术。
(4)罕见病药物
2018年5月，国家卫健委联合四部委发布了我国《第一批罕见病目录》，共收录了121种(类)罕见病。此后，国家药监局出台了三批《临床急需境外新药名单》，连同优先审评审批制度，推动我国罕见病药品的上市，自2019年至今，我国一共新增批准上市14种罕见病药物，涉及9种罕见病适应症。整体而言，我国对罕见病的上市及应用已经实现了较大进步。但截至2021年2月26日，以《第一批目录》为统计依据：(1) 我国仍有16种罕见病的患者面临“境外有药、境内无药”的困境【6】 ；(2)目录中仅有58种罕见病治疗药物已在我国上市；(3)仍有21种药物未注册相应的罕见病适应症，导致只能“超说明书”用药，存在一定的药物风险。此外，由于中国罕见病药物研发的基础较为薄弱且国家激励政策不足，国内的罕见药研究企业整体较少，研究热情不足，一定程度上制约了我国相关罕见病药物品种的进一步研发上市。
为解决上述存在的罕见药供应不足、企业开发积极性低等问题，《“十四五”规划》动态调整了《罕见病目录》，从审评审批、专利期延长等方面研究制定罕见病药物开发激励政策，落实税费优惠政策，鼓励企业加快相关品种开发。同时，国家将采取措施促进临床急需的境外上市新药在国内注册，满足罕见病患者的用药需求。笔者预测，未来有关罕见病药物研发的具体激励及扶持政策有望加速出台。
2.医疗器械领域
根据《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2021年版)》等相关政策，截至目前，我国对于医疗器械领域外资准入没有具体的禁止性规定。同时，我国财政部于2021年发布了《关于在政府采购活动中落实平等对待内外资企业有关政策的通知》，提出各级预算单位在政府采购活动中，除涉及国家安全和国家秘密的采购项目外，不得区别对待内外资企业在中国境内生产的产品，为外资医疗器械企业参与我国政府采购活动扫清障碍。并且，《“十四五”规划》在医疗器械领域提出了要重点鼓励发展研发难度和研发成本均较高的高附加值器械，包括：新型医学影像、疾病康复、肿瘤放疗、应急救治、中医诊疗等领域的医疗器械， 疾病筛查、精准用药所需的各类分子诊断产品，支架瓣膜、心室辅助装置、颅骨材料、神经刺激器、人工关节和脊柱、运动医学软组织固定系统、人工晶体等高端植入介入产品；重组胶原蛋白类、可降解材料、组织器官诱导再生和修复材料、新型口腔材料等生物医用材料。
由此可见，国家保障了医疗器械企业在外资准入、政府采购等方面的内外资平等地位，且进一步为医疗器械企业指明了未来发展的产品方向，为最终实现高附加值医疗器械产品“国产替代”的目标奠定了政策基础。
3.IVD领域
基于笔者以往法律服务实践，对于IVD的监管，我国一般分为两类进行不同的管理：(1)用于血源筛查的体外诊断试剂、采用放射性核素标记的体外诊断试剂作为药品进行管理；(2) 除部分特殊区分的IVD外，其他体外诊断试剂和医用仪器均按照医疗器械进行管理。值得注意的是，2021年9月28日，我国市监总局出台了作为《医疗器械监督管理条例(2021修订)》配套制度的《医疗器械注册与备案管理办法》和《体外诊断试剂注册与备案管理办法》，在制度层面全方位规范包括IVD在内的医疗器械注册或备案规则，并新增医疗机构可自行研制国内未上市IVD的规定，其目的正是为了推动国内IVD的创新研发。
此外，新冠疫情爆发和国家对公共卫生防疫相关政策的出台，让IVD产业也迎来了较大的发展机遇，具体至 IVD 企业的营收方面，据有关数据显示，有 11 家 IVD 企业在 2020 年的三季度营收超过 10 亿元，4 家 IVD 企业在 2020 年的三季度营收超过 50 亿元【7】 。且据有关数据显示，2020年中国体外诊断行业市场规模达到780亿元(见下图) 【8】 。
对此，《“十四五”规划》也提出将重点支持体外诊断、疾病筛查、精准用药所需的各类分子诊断产品研发、建设诊断试剂应急研发和产业化技术平台，加快制定新型分子诊断试剂等医疗器械标准。不难预见，基于目前国内外新冠疫情的反复和国内政策的大力支持，我国IVD行业也将迎来新的加速发展期。
4.医药新技术领域
(1)AI制药
根据CB Insights的有关数据统计，在2015年到2020年期间，AI技术在生命大健康领域的应用融资逐步攀升。特别是自2020年3月以来，受益于投资机构对于人工智能技术应用于药物研发赛道的关注，共有11家AI制药公司完成了1亿美元以上的融资【9】 。在全球的融资交易中，中国是仅次于美国的全球最大的新兴市场(见下图) 【10】 。
基于目前的发展实践，《“十四五”规划》中明确提出：
第一，将大力支持AI制药行业发展，探索人工智能、云计算、大数据等技术在研发领域的应用，通过对生物学数据挖掘分析、模拟计算，提升新靶点和新药物的发现效率；
第二，在实验动物模型构建、药物设计、药理药效研究、临床试验、数据分析等环节加强信息技术应用，缩短研发周期、降低研发成本；
第三，推进健康医疗大数据的开发应用和整合共享，探索建立统一的临床大数据平台，为创新药研发及临床研究提供有力支撑。
随着我国AI技术的进一步提升和国家各项政策的支持，不难发现，未来AI制药行业将迎来加速发展，且将推动着我国免疫细胞治疗等靶向药物的研发、上市进度，从而带动我国医药行业的整体向前发展。
(2)“互联网+”医药
值得注意的是，《“十四五”规划》还顺应了“互联网+”的时代发展趋势，提出促进互联网、大数据、区块链、人工智能等新一代信息技术和制造体系融合，推动医药工业的高端化、智能化发展，具体措施包括：
与生产运营相融合
A. 制定发布《制药工业智能制造白皮书》和智能制造标准体系建设指南，引导企业在工厂设计、生产制造、物流仓储等各个环节应用数字化技术。
B. 鼓励有条件的企业建设智能工厂，开展“5G+工业互联网”创新应用，引领全行业数字化转型。
C. 实施“工业互联网+安全生产”行动计划等。
发展新模式新业态
适应智慧医疗、互联网医院快速发展趋势，探索医疗机构处方与药品零售信息互联互通，推动构建覆盖疾病诊疗、药品配送、医疗机构收费、医保结算等环节的数字化管理体系，实现线上线下深度融合，形成医疗机构、药品生产经营企业、保险公司、信息技术服务商等共同参与的“互联网+医药”新生态。
(三)《“十四五”规划》引领医药工业走向国际市场
1.吸引全球医药创新要素向国内集聚
对于国内药企来说，与国外药企及研发机构合作开发是打开国际市场的重要手段，便于在境外开展临床试验、获得上市许可和实现“国际化”发展目标。在2021年，众多国内外药企开展了创新药合作开发且交易金额较高(以license out 项目为例，见下表)【11】 ，大大加快了国内医药企业的国际化发展趋势。
对此，《“十四五”规划》继续提出要吸引全球医药创新要素向我国积聚，提高我国医药研发能力，并且在技术引进、临床研究、药品注册及加快上市等多维度提出具体措施如下：
此外，规划指出将重点支持10个左右医药创新基础好、科技资源集中的城市，对接国际创新资源，吸引创新型企业集聚，发展成为产业新动能的主要引擎，未来可以期待具体相关政策的出台。
2.构建高附加值产品国际竞争新优势
近年来，我国的医药研发无论是在细胞治疗领域还是在小分子药物、高附加值医疗器械领域都取得了重大突破；特别地，2021年我国两款CAR-T产品相继成功上市，标志了我国前述高附加价值产品开启了国际竞争新时代。
《“十四五”规划》指明了在新发展时期，我国要继续推动高附加值医药产品走向国际市场，打造国际竞争新优势，并且提出支持(1)开展创新药国内外同步注册、(2)开展全球多中心临床研究、(3)疫苗生产企业开展国际认证、(4)增加在发达国家仿制药注册数量以及(5)加强与共建“一带一路”国家投资合作等具体措施。
(四)其他重点内容：《“十四五”规划》保障措施
《“十四五”规划》在创新药械产品的研发、注册、上市后等各环节都配置了相应的保障措施，具体如下：
环节
板块
措施
研发环节
研发服务
(1) 在新药研发领域，支持发展可提供药物发现、药学研究、药理毒理研究等服务的高水平第三方机构。
(2) 围绕医疗器械研发链条，支持建立可从事产品设计、技术开发、工装开发等的专业化服务机构。
(3) 支持建设高水平临床研究中心，发展研究型病房。
研发成本
(1) 落实研发费用加计扣除和抗癌药品、罕见病药品增值税简易征收等扶持政策。
(2) 引导金融机构创新金融产品，优化供应链金融服务，支持符合条件的企业发行公司信用类债券，引导早期投资支持医药产业科技创新，拓宽医药企业融资渠道。
(3) 鼓励社会资本发展专业化的医药创业投资基金和股权投资基金，为企业创新发展提供融资支持。
技术保护
加大知识产权保护力度，依法裁判赔偿数额，对严重故意侵权行为实施惩罚性赔偿，提高侵权违法成本。
注册环节
药品上市
持续完善审评审批政策，发展与技术创新相适应的审评能力，健全以临床价值为导向的新药评估机制，充实审评力量，建立研审联动工作机制，促进临床价值确定的创新产品加快上市。
上市后环节
推广应用
(1) 持续推进医保目录动态调整和准入谈判，健全新药价格形成机制。
(2) 大力发展商业健康保险，依法依规推动健康数据获取与利用，鼓励将医疗新技术、新药品、新器械纳入保障范围，促进创新产品的市场化应用。
(3) 完善新审批上市药品采购政策，促进医疗机构根据临床需求合理使用。
笔者理解，上述《“十四五”规划》多项扶持措施，无论是降低研发成本还是加速药品上市等都将进一步减轻药械企业的研发压力，推动我国创新药械的加速上市。
二、结语和展望
《“十四五”规划》是我国医药工业未来五年发展的纲领性指导文件。笔者认为，十四五时期，在国家重点鼓励下，我国高附加值药械(包括细胞治疗、疫苗、罕见病、小分子靶向等药物和高附加值医疗器械)、IVD和医药新技术领域的行业企业将脱壳于以往的me-too、fast-follow思维，迈入自主创新的新阶段。笔者对此也期待国家能从实践落地角度，积极听取相关企业的实际需求和具体发展“短板”，并尽快出台国家和地方的具体实施政策。
最后，“创新”、“国际化”是新时期我国医药工业发展的关键词，希望我国各领域医药企业都可以抓住机遇、享受政策红利，加快产品创新和自主研发，整体提高中国医药行业在国际市场的竞争优势和地位。
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* 注释：
[1] 图源：中国医药报，艾媒数据中心(data.iimedia.cn)。
[2] 参见
http://www.chinaweekly.cn/html/coverstory/20729.html，《中医药国际化走上创新发展之路》，第25句。
[3] Upadhaya Samik,Yu Jia Xin,Shah Monica,Correa Diego,Partridge Tanya,Campbell Jay. The clinical pipeline for cancer cell therapies. [J]. Nature reviews. Drug discovery,2021,20(7).
[4] 参见https://xueqiu.com/2040818723/175259862，《反义寡核苷酸(ASO)药物梳理》，第3句。
[5] 参见https://xueqiu.com/2040818723/175259862，《反义寡核苷酸(ASO)药物梳理》，第4句。
[6] 参见https://zhuanlan.zhihu.com/p/355826137，《中国罕见病综合报告(2021)》，第17、28、29句。
[7] 参见http://www.camdi.org/news/10062，《新冠疫情之下，体外诊断IVD行业深度研究》，第2句。
[8] 图源：华经产业研究院。
[9] 参见CBInsights中国，《AI制药行业专题报告》，第2页第1句。
[10] 图源：CBINSIGHTS|CHINA。
[11] 图源：火石创造数据库，链接：https://mp.weixin.qq.com/s/AMlsIZPRucUOCl28e04AMw。
作者简介
刘婷婷
上海锦天城律师事务所
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