层层官僚，对国家来说是好的吗

按：今天的书摘选自詹姆斯·弗农的《远方的陌生人：英国是如何成为现代国家的》，作者向我们详细描述了19世纪英国的官僚体制，而现在，你仍能见识到这种体制发挥的作用。

中国选拔文职官员的科举考试虽然可以追溯到7世纪的隋唐时期，但科举的目的在于训练和培养能够在地方代表国家权力的行政官员，每一位被选拔出来的官员所承担的是具体的领导职责，拥有的是相对而言较为宽泛的裁决权力。

英国尽管晚至19世纪才形成文官体系，但该体系所代表的是一个“去人格化”的国家，其中每一个个体并不独当一面，而是这一整个体系成为帝国扩张的必需品。

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层层官僚，对国家来说是好的吗

文/[美] 詹姆斯·弗农

译/张祝馨

节选自《远方的陌生人》

副标题：英国是如何成为现代国家的 

标题为编者所加

人类的资本对于塑造政府机器公正和科学的形象，也十分重要。1854年的《诺斯科特—屈威廉报告》创造了术语“文官”（civil service），这份报告巧妙地推动了这种形象的形成。它将17和18世纪的管理层表述为腐败和低效的群体：官位通常是买来的，或者由大臣或赞助人直接委任，一些职位的委任仅仅是为了迎合“国王的乐趣”，官员们也常常贪污腐败、中饱私囊。报告认为，相反，唯有在政府官员是匿名于大众，且（享有丰厚薪水和年金的）终身职位是通过公开竞争得到时，文职系统的中立性和高效率才可能实现。事实上，《诺斯科特—屈威廉报告》更像是改革和合理化程序的终结，而非起始。作为东印度公司管理层的“产物”，屈威廉虽然是经由旧有的荫庇网络而被招募的，但他在黑利伯瑞和威廉堡的学校接受了培训，还必须通过选拔考试，这些考试将东印度公司的职员分类成不同的级别和职位。他还是托马斯·巴宾顿·麦考利的连襟，后者在19世纪30年代曾进一步推动了文官系统在印度的改革。的确，在《诺斯科特—屈威廉报告》出版前两年，印度的文官系统是对外开放的，想进入的人必须通过一个竞争激烈的考试，这个考试只在伦敦举行，如此几乎将所有印度人排除在外！直到19世纪80年代，白厅的新文官事务委员会才开始执行新的专业标准划分各部门岗位的职责，根据工作的复杂程度设定薪资标准，区分以下两种工种：由精英群体构成的、负责指挥工作更为常规机械的文员的管理层通才，以及具有专业知识的专才。及至19世纪晚期，印度和英国的文官系统都成功将自身形象打造成“公正的服务事业”，将官僚程序变为一种职业方式。

英国国会开幕典礼

尽管据说维多利亚女王害怕《诺斯科特—屈威廉报告》所预测的管理层改革会创造一种独立的、匿名的新型官僚，但事实上它催生的是一种新的统治阶级。这个阶级将他们自己塑造成绅士，促使人们对管理者的个人性格及社会背景产生非常具体的认识和理解。稍高级别的文员被认为是能做精细分析和严谨判断的通才，人们认为，他们公正的思想风格及独立的人格来自他们早年在私立学校和牛剑（Oxbridge）接受的自由艺术教育和绅士教养。1914年，这个精英群体有450人，78%是牛剑的毕业生，其中60%都是念古典学的。由于19世纪70年代前，牛津和剑桥都不录取非英国国教徒或女学生，文员几乎清一色都是男性和英国国教徒。这些富有才干的绅士被认为是这个国家秘密的捍卫者，尤其是当他们被赋予丰厚的薪水和年金时。毋庸置疑，直到20世纪晚期，当这个阶级的专业素质最终不再与某个特殊的社会阶层紧密相连时，文职系统才最终彻底“开放”。即便到1969年，在国家的管理层有1089名文职官员，也仅有5%是女性，64%都是牛剑毕业生，96%在私立学校或拔尖的文法学校受过教育。

20世纪初的英国文职官员

在这个绅士化管理层的精英阶级之下，是所谓的专才，即具备特殊技术知识的人，国家的扩张事业都要依赖他们。这些人不是私立学校或牛剑这些“人格工厂”的产品，他们拥有某个科学或技术领域的专业知识，他们是工程师、勘测员、统计学家、保险精算师、兽医、药剂师、医生、气息学家等。尽管他们不是在19世纪30年代才出现的，但他们的数量在接下去的几十年里如滚雪球一般增长，其中许多人都加入了不断壮大的监督员队伍。作为政府的移动眼线，监督员分布于全国各地，他们控制管理矿场、工厂、监狱、济贫院和学校的情况，以及大部分人口中的“滋扰行为”（nuisances，后被称为“卫生状况”）。这包括管理出租屋，对屠宰场、高速公路以及每门每户的检查，调控食物、空气和水的质量。尽管监督员公正的权威源于他们的专业知识，但他们与那些不露面的官僚仍相距甚远。理论上，监督员是一个技工，其任务就是全副武装，带齐装备和由中央决定的科学标准，去记录和测量。不过，由于他们的工作要求与公众持续互动，因此辨人识物、处世之道这类交际的艺术变得不可或缺。1895年，天空岛仅有一人负责该区域的所有督察，监督员必须走上近3000英里（合约4828千米）才能完成他的任务。在这样的偏远地区，要将官僚程序与个人关系的艺术分隔开来，简直难上加难。

最后，在被精心构建的文职系统的等级制度中的最下层，是低级文员，他们的任务是所谓的机械性工作：抄写和起草文件。这些工作对于政府各部门之间的信息流而言非常重要。及至1871年，有2000名这样的工人拿着每小时10 便士的统一报酬；到1875年，一批新的“男孩”文员加入了他们，这些男孩一般到20岁就会离职。不断增加的通信速度和数量要求一支真正的抄写员队伍，他们不需要具备什么知识或受过什么训练，只需要一双健全、迅速的手。由于这个群体没有更高阶级所有的丰厚薪资、职业结构和社会声望，人们通常认为他们也没有绅士应有的谨慎，无法在日益强势的媒体面前为国家信息保密。1911年，改良后的文职系统的核心特质就是“光荣保密”文化，《官方机密法》为其做了补充，该法案的出台是为了确保所有政府文职官员，哪怕低级文员，也不敢向外泄露政府信息。

1780年戈登暴乱

如果说这个新的政府机器并非完全不具人格，那么它也不是单纯的抽象概念。政府机器在以下形式中被具象化：公路、铁道、轮船和飞机、电缆，以及使国家不断扩张并彰显其权力所及范围的无线电台。尽管这个通信基础设施使更远距离的数据传送不断加速，因而方便了政府业务，但它始终是军事任务的产物，保证了国家的武装势力一目了然。正如大英帝国内部的公路网是在与苏格兰和爱尔兰合并后才建立的，军队也是同样，他们的扎营位置都目标性地设在主干道旁，并轮流围绕国土行军，常常被派去平息、镇压暴乱。1780年戈登暴乱期间，1.2万名士兵进入伦敦驻守。1811年和1812年，相同数量的士兵也曾被派出，为了“平息”在莱切斯特和约克之间发生的卢德运动。很快，军队的调遣开始通过火车进行，最著名的例子是1848年，8000名士兵被派往伦敦执行对宪章运动的镇压。鉴于19世纪20年代和30年代新设立的警方力量刚刚起步，且规模不足，军队通过公路和铁道的流动是十分必要的。伦敦城市警察的势力逐渐稳定，能直接响应内政部的指令，但除此以外，许多城镇对警力的发展仍然是出奇地慢。1848年，英格兰和威尔士13%的自治市镇依旧缺乏警力，和五年前41.5%的偏远郡县状况一样。即便是配备警力的地方，警官也是寥寥无几，如果不做严重警告并请求军队的援助，他们并没有能力控制严重的暴乱。1841年，伦敦900个居民中仅有一个警察，在曼彻斯特和伯明翰，居民与警察的数量比则为600∶1左右。但这与利兹（1000∶1）、沃尔索耳（2200∶1）和麦克莱斯菲尔德（3200∶1）比起来，已经是好得多了。尽管在19世纪后半叶，英国的警力已经有了大幅提升，在许多城镇它仍旧只是一个象征性的存在及至1881年，英格兰和威尔士共2600万人口中仅有3.2万名警察，平均每名警察要负责812个居民。哪怕到了20世纪早期，遇到1911年的交通大罢工或1926年的总罢工，还是必须得调遣部队压制暴动。如果民族国家的武力有一张人脸，那一定是一张陌生人的脸。

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《远方的陌生人》

副标题：英国是如何成为现代国家的

[美] 詹姆斯·弗农  著

张祝馨 译

三辉图书/商务印书馆 

ISBN : 978-7-100-13438-5 

已上架

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短短的200年中究竟发生了什么，使得无“关系”就寸步难行的熟人社会逆转为陌生人的天堂？《远方的陌生人》以英国的现代化转型为例，对19世纪前后的大量社会细节进行对比和分析，从选举制度、金融体系、人口普查、社交传媒等多个方面，详细描绘了一幅英国由传统向现代过渡的社会图景。詹姆斯·弗农不仅揭示了，现代化转型本质上是传统性与现代性不断冲突、适应与融合的结果，也为今人习以为常的现代生活的来源做了最生动的解说。