浅议文物行政执法的工作定位
韩华宾
随着我国法治化进程的不断加快，文物行政执法工作在文物整体工作中的地位和作用逐渐凸显，有必要对文物行政执法工作进行认真梳理与考量，找准其工作定位，以便更好发挥其工作效能。
笔者认为， 找准文物行政执法工作的定位，应当从正确理解认识以下几方面问题入手。
一、文物行政执法概念性问题。
文物行政执法是一种国家行政权力设置，一般有广义和狭义多种理解认识。
广义而言，行政执法即行政执行。行政管理可划分为决策、执行、监督等几个持续而关联的方面。
其中，在法治社会语境下，执行就是执行法律，所以行政执法当然属于行政执行的范畴。从这种广义理解上认识， 行政执法等同于行政执行， 并成为行政执行的代名词。
因此， 文物行政执法即是文物行政执行权， 它涵盖了一切文物行政管理法律执行和领导决策执行。但是， 广义概念非常宽泛， 与社会公众对行政执法的通常认识理解差距较大，不易掌控把握。
狭义而言， 行政执法就是行政处罚。文物系统的行政处罚工作与其他行政管理部门一样， 大都普遍设置了行政执法队，由文物行政执法队具体承担落实行政处罚工作，这也符合社会公众的常识和感性理解。因此，在本文中笔者采取狭义认识。
二、文物行政执法特殊性地位问题。
可以明确的是，行政权力特别是行政执法权具有两面性特征，即它是权力，同时也是不可推卸的职责或义务。文物行政管理法律设定了大量的行政执法权。
然而在现实中，文物行政执法权限被人为大大压制压缩，甚至会造成多年从事一线执法工作的同志都对文物行政管理法律不甚了了，缺乏应用的法律素养，妨碍了行政执法业务的进步和执法人员的成长。
举例来说，即便文物行业内部人士，竟然都会想当然误以为破坏文物是违法行为，其实，真正的文物行政违法行为是违反文物行政管理秩序的行为，即使翻遍文物行政管理法律规定，单纯的一般破坏文物行为也并不构成行政违法，而只不过是文物行政违法行为的情节而已。
再举例，很多地方的文物行政执法工作只限于在文物保护单位的保护范围内、建设控制地带违法建设，以及未经文物勘探就进行基本建设的违法行为。这就造成文物行政执法除了与建筑开发商打交道、管控处置一些违法建设行为外， 其他执法业务几乎完全空白， 这与社会主义文物法制建设精神是背道而驰的。
实际上， 最大量的文物行政执法是在上述二者之外的，比如非法买卖文物、非法利用文物单位商演等大量的行政违法行为经常发生，我们坐视不管算是正常履职了吗？
三、文物行政执法权设定的目的与作用问题。
党和国家通过法律形式设置行政执法权，其根本目的在于调节社会主义市场经济关系，主张公平公正，借以维持正常的市场经济秩序，保护社会公众的合法正当权益。文物行政执法的目的作用应当不外乎此，文物行政执法也必然落实到具体市场行为调节。
离开了市场、离开了社会经济活动，行政执法就成了无源之水、无本之木。
然而现实情况是，不少地方开展文物行政执法，自觉自愿将自身工作局限化，画地为牢、固守一隅，主动与市场及经济社会发展隔绝，行政执法业务实际开展不及法律规定应有的十之二三，逐渐使得文物行政执法工具化。
长此以往，趋利化执法倾向突出，文物行政执法异变成为与社会以及其他行业争夺利益空间的抓手，严重背离了党和国家设置行政执法权的初衷。
四、文物行政执法与其他文物行业部门关系的问题。
文物行政执法队作为文物行政机关的下属单位，一方面应听命于上级工作指导和安排，另一方面应忠于党和国家、忠于法律。
当上级要求与党的政策与国家法律不一致时，应当首先选择忠于法律，并对上级机关适时给予劝谏，避免工作失误和由此可能带来的损失，正确贯彻落实党和国家制度设计中的决策权与执行权相对制约的权力均衡机制。
在整个文物工作系统中，文物行政执法与其他文物业务部门属于兄弟单位，一方面应当通过执法活动维护好文物单位的正当权益，另一方面应在执法活动中一视同仁，力避“亲亲得相首匿”的嫌疑。
五、文物行政执法与其他行政执法行业的关系问题。
文物行政执法固然有行业性特点，但是从党和国家倡导的行政执法权相对分离与集中来看，各行业行政执法有其共性一面。
因此，各地政府法制部门才会对所有执法活动统一进行集中考评，为提升本地区行政执法水平乃至法治化建设水平提供参考依据。
同时，依据国家文物行政管理法律规定，全方位的文物行政执法实际是由包括公安、环保、海关等多个行政执法机关共同来完成的。文物行政执法的联合与协作是不可或缺的。
六、文物行政执法的前途与发展问题。
文物行政执法应当主动融入社会、融入市场、融入经济生活发展的大格局，以行政执法者的应有姿态，充分发挥文化、文物行业优势，适应经济社会发展要求，树立为社会主义市场经济发展全力服务的观念，摒弃文物行业、文物系统自我孤立封闭的不良状态，摒弃文物行政执法就是为了保护具体文物的错误认识，让执法活动回归常态，维护好文物行政管理秩序。
通过以上几个问题的解析，笔者认为，文物行政执法的工作定位应当是，贯彻落实党和国家的大政方针，以服务社会主义市场经济、促进经济社会发展进步为宗旨，在文物行政管理机关领导下，进一步完善文物行政执法体系， 提高执法机构的相对独立性和权威性， 不断加强与其他行政执法机关的团结协作， 转变执法方式、畅通执法渠， 将文物行政执法回归到市场调节功能， 避免文物行政执法趋利化、工具化， 认真做好涉及文物行政管理的行政处罚工作，保护社会公众的合法正当权益。
希望这种理解认识对实际工作有所裨益。
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自：中国文物报｜图片为编辑所加（自网络）
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