最高院第一巡回法庭：请求确认行政行为无效有无起诉期限？

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黄璞琳有关行政法的原创文章（二）

最高院第一巡回法庭：请求确认行政行为无效有无起诉期限？

【源自2018年6月《最高人民法院第一巡回法庭巡回区四省区行政审判法律适用若干疑难问题的意见》】

【问题】请求确认行政行为无效是否受起诉期限的限制？请求确认行政行为无效案件，一审未尽变更诉讼请求的释明义务，二审应当如何处理？

【答】行政诉讼规定的起诉期限制度，是所有行政案件必须遵守的法定起诉条件，法律和司法解释均没有作出例外的规定。因此，请求确认行政行为无效，同样要受起诉期限的限制。

公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，未向原告释明要求其变更诉讼请求的，属于违反《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十四条第二款规定的审判程序情形。二审中，人民法院可以向一审原告释明变更诉讼请求，无论一审原告是否改变诉讼请求，二审法院均可以在对被诉行政行为合法性和一审裁判全面审查的基础上，依法作出二审裁判。

【理由】根据行政诉讼法第四十五条、四十六条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼；未经复议直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提起诉讼。两条规定最后均有“法律另有规定的除外”，但是，这里的法律另有规定的除外，是指对起诉期限的具体时间，法律另有规定的，按照法律规定执行。任何类型的行政案件都应当遵守行政诉讼法规定的起诉期限制度，这是行政诉讼法的基本制度规定。

对司法解释条款的理解，必须符合行政诉讼法的规定。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》没有明确规定请求确认行政行为无效不受起诉期限的限制，根据第一百六十二条和第九十四条第二款规定也不能得出请求确认行政行为无效不受起诉期限限制的结论。相反，如果对上述两个条款不作限缩解释，将导致司法解释与行政诉讼法规定的直接冲突。

如果按照第一百六十二条的字面理解，对2015年5月1日之前作出的行政行为，起诉人请求确认无效的，一律裁定不予立案，缺乏法律依据，只有增加“不符合法定起诉条件的”限制，才符合裁定不予立案的法定适用条件。同理，如果按照第九十四条第二款最后一句字面理解，原告拒绝变更诉讼请求，坚持请求确认行政行为无效的，人民法院就判决驳回其诉讼请求，将与行政诉讼法第六十九条的规定直接冲突。因为行政诉讼法第六十九条驳回原告诉讼请求判决方式的适用条件是“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的”，而非原告的诉讼请求不成立。所以，对第九十四条最后一句的理解，也必须增加“符合行政诉讼法第六十九条规定的”限制。如果经审理，认为被诉行政行为违法的，则应当作出相应判决。

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，有向原告释明要求其变更诉讼请求的法定义务，一审未履行释明义务，显然属于违反法定程序的行为。一审审判程序违法，二审并非当然撤销一审判决。二审应当对被诉行政行为的合法性和一审判决合法性进行全面审查，并在此基础上依法作出二审判决。

——《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》

第九十四条：公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。

公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。

第一百六十二条：公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。