作者：蔡小雪（最高人民法院行政庭原审判长）
摘自:“新行政诉讼法的起诉期限规定之适用”，原文载：《复旦大学法律评论》第五辑
起诉期限，是指权利人在法律规定的期限内不提起诉讼，其获得公权力救济的权利将予以消灭。换言之，公民、法人或者其他组织不服行政机关作出的行政行为，超过法定的起诉期限提起诉讼的，人民法院不予受理。诉讼时效，是指民事权利受到侵害的权利人在法定的时效期间内不行使权利，当时效期间届满时，权利人将失去胜诉权利，即胜诉权利归于消灭。也就是说，在法律规定的诉讼时效期间内，权利人提出请求的，人民法院就强制义务人履行所承担的义务；而在法定的诉讼时效期间届满之后，权利人行使请求权的，人民法院就不再予以保护。
起诉期限与诉讼时效是两个不同的法律概念，他们虽然都是有关期限届满权利消灭的规定，但两者之间有明显的区别：第一，起诉期限是法院受理行政案件的必要条件之一，即超过起诉条件提起诉讼的，法院不得受理；诉讼时效则不是法院受理案件的条件之一，权利人超过诉讼时效仍可以向法院提起诉讼，但法院不保护其胜诉权。第二，起诉期限中虽有扣除期间和延长期限的规定，如《新法》第四十八条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”“公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。”但不能适用民法通则第139条“在诉讼时效期间的最后6个月内，因不可抗力或者其他障碍不能行使请求权的，诉讼时效中止。从中止时效的原因消除之日起，诉讼时效期间继续计算”和第140条“诉讼时效因提起诉讼、当事人一方提出要求或者同意履行义务而中断。从中断时起，诉讼时效期间重新计算”的规定。也就是说，起诉期限中不存在诉讼时效中止和中断的问题。
无论新旧行政诉讼法中均无诉讼时效的相关规定，那么，法院受理、审理行政案件适用行政诉讼法中有关起诉期限的规定，还是适用民法通则等民事法律规范中有关诉讼时效的规定？
《新法》施行前，因行政协议未明确纳入行政诉讼的受案范围，各地法院受理涉及行政协议的案件很少，一般适用起诉期限的相关规定，不涉及诉讼时效的问题。但是，《新法》明确将行政协议纳入行政诉讼的受案范围，各地法院陆续受理并审理了一些涉及行政协议的案件，在审理行政协议案件中行政法律规范未作规定，可以参照民事法律规范，由此引发了在行政诉讼中是否适用诉讼时效的相关规定的问题。
有人提出，行政协议的起诉期限有较大的特殊性，应当区分不同情形分别确定。根据《新法》的规定，对行政协议提起诉讼的，大概可以分为两种情形：一是对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，准用民事诉讼关于诉讼时效的规定更加适合；二是对行政机关变更、解除协议等与协议相关的单方行政行为提起诉讼的，其起诉期限应当适用行政诉讼法关于起诉期限的规定来确定。理由有四：第一，当事人对协议相关的单方面行政行为提起诉讼，与一般行政行为并无实质性差别，其起诉期限应当适用行政诉讼法关于起诉期限的规定。但是，对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，诉讼合同性争议特点更为突出，因此应当适用民法通则关于诉讼时效的规定。第二，从域外的立法例看，行政协议也都准用相关民事实体法律中关于时效的规定。第三，目前起诉期限不能包括对无效合同、合同订立行为等起诉的所有的行政协议争议。第四，诉讼时效制度有利于保障合同当事人的权益。[5]据此，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《适用解释》）采纳了该意见，在第十二条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。”
也有不少人认为，行政协议纠纷仍应当一律适用行政诉讼法规定的起诉期限。这也是笔者的意见。理由如下：
第一，不依法履行、未按照约定履行协议等行为，不受起诉期限的限制，将会破坏行政诉讼法的统一性。行政诉讼法中对起诉期限作出了明确的规定，行政协议本身就属于行政行为中的一种，审理中仍适用行政法律规范对有关行政协议行为的合法性进行审查，仅在行政法律规范没有规定的情况下，参照民事法律规范。它虽有一定的特殊性，但仍基于合法性审查的思路进行，与其他涉及民事行为的案件无太大差异，不能过分强调其特性，而忽视其行政行为的本质属性。《新法》中并未因行政协议有一定的特殊性，而规定对行政协议行为不服提起诉讼可以不受起诉期限的限制。也就意味着，无论是单方的行政协议的行为，还是不依法履行、未按照约定履行协议等行为，均应遵守有关起诉期限的规定，否则，将会破坏行政诉讼法的统一性。
第二，法律中规定起诉期限，是保护公民、法人或者其他组织的诉权与维护社会公共利益、国家利益之间的一种平衡。行政机关不依法履行、未按照约定履行协议，虽没有作出具体行为，但法律规范或者协议中有明确的规定或者约定，行政机关应当履行的内容和时间。如果此类行政行为可以不受起诉期限的限制，适用民法通则中有关诉讼时效的规定，虽然对保护公民、法人或者其他组织的诉权十分有利。但是，行政协议亦涉及到社会公共利益和国家利益，拖的时间过长，不仅仅会降低行政效率，还将会损害社会公共利益和国家利益。立法机关在制定行政诉讼法时，要对公民、法人或者其他组织诉权保护与社会公共利益和国家利益之间实现一种平衡，这种时间上的平衡主要是通过起诉期限来实现。如果行政协议需要对当事人特殊保护，行政诉讼法或有关行政协议的单行法律中就会对行政协议的起诉期限作出单独规定，或者明确规定不适用有关起诉期限的规定，参照有关民事诉讼时效的规定。起诉期限与诉讼时效之间存在冲突，只能适用其中之一，而不能两者同时适用。法律中没有适用或者参照民事诉讼时效的规定，就是不予适用或者参照。
第三，不依法履行、未按照约定履行协议等行为适用诉讼时效，容易造成适用法律上的混乱。行政机关不依法履行或者未按照约定履行协议等行为，究竟是单方面行政行为，还是合意行政行为，是难以说清楚的。例如，行政机关通过超投标的方式签订的国有土地出让转让协议，国有土地管理部门与中标和签订的国有土地出让转让协议，两者之间是合意行政行为，但对参加竞标的未中标者来说似乎是一种单方面行政行为。若中标者签订协议后发现存在欺诈或者重大误解起诉的，不受起诉期限限制，适用民事诉讼时效的规定，而未中标者却要受起诉期限的限制。就出现对同一个行政行为，因当事人所处的地位不同就需要区别对待，适用不同的法律规范，既无合理性，也无公平性。此外，签订行政协议行为应当尽快稳定法律关系，如果长期处于不稳定状态，显然会对社会公共利益、国家利益发生冲击。又如，行政机关不依法履行、未按照协议履行，有两种情况，一是到了应当依法履行的时间，行政机关不主动履行或当事人请求其履行，其既未拒绝履行，但也未实施履行行为；二是行政机关接到当事人的申请或者请求明确拒绝履行。前者说不属于单方行政行为是可以的，后者拒绝履行行为就很难说不属于单方行政行为。对拒绝履行行为究竟应当适用有关起诉期限的规定，还是应当适用有关诉讼时效的规定，亦难以说清。再如，行政机关对行政协议条文的解释，亦有两种情况，一是行政机关单方面作出解释；二是行政机关征询当事人的意见后作出的解释。前者属于单方面行政行为没有争议，后者不属单方面性行政行为就会发生争议。在法院审理之前，很难判断出征询未征询当事人的意见。究竟应当适用有关起诉期限的规定，还是适用有关诉讼时效的规定，也是说不清的问题。由于存在如此多的复杂因素，各地法院掌握起来完全会出现不一致的问题，显然不利于司法的统一性、公正性和公平性。
第四，起诉期限与诉讼时效法律后果不同，如果同时存在，裁判亦会出现混乱。起诉期限是当事人提起行政诉讼的条件之一，超过起诉期限提起行政诉讼，法院应当裁定不予立案或者驳回起诉；诉讼时效不是提起诉讼的条件，对权利人的诉权不产生影响，只是影响其胜诉权。因此，法院经审理发现原告超过诉讼时效，判决驳回原告的诉讼请求，而不是裁定不予立案或驳回起诉。起诉期限只有扣除期间和延长期限，而诉讼时效存在时效中止和中断的问题。总体来说，诉讼时效比起诉期限保护当事人的权利期间更长。法院适用起诉期限的案件，有可能裁定不予立案或者驳回起诉；而适用诉讼时效的案件，有可能作出撤销、变更、确认违法、无效等判决。法院在同类案件在裁判方式上区别对待，很难让一般老百姓服判息诉的。
根据起诉期限的规定，无效合同、合同订立行为等均未排除在起诉期限之外，也就是说，受起诉期限的限制。无论诉无效合同、还是合同订立行为，起诉期限从知道或者应当知道合同的内容之日起计算。无效合同属于应属于《新法》第七十五条：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”规定的“无效行政行为”。按照国外无效行政行为的理论，当事人起诉无效行政行为不受起诉期限的限制。尽管，我国行政诉讼法中未作此种规定，随着我国法治建设的推进，有可能作出此类规定。倘若，作出此类规定，诉无效行政合同的所谓“问题”也就迎刃而解。
尽管从理论上讲，行政协议行为的案件仍应适用《新法》有关起诉期限的规定，但司法解释已作出明确规定，各地法院在适用有关诉讼时效的规定时，一定要特别慎重，发现问题应及时报告最高人民法院。
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