南太平洋区域海洋机制的缘起、发展及意义
作者：曲升，聊城大学太平洋岛国研究中心教授；
本文来源：《太平洋学报》2017年第2期
【摘要】区域海洋机制的形成和发展，是南太平洋区域一体化进程的重要组成部分和重大成就之一。这一机制形成的最初动力，来自南太平洋地区独立、自治岛国政府和人民共同的政治关切和环境关切，并经历了四个发展阶段：20世纪70年代中至80年代初，机制的地理空间“基本构块”、国际法框架和组织结构框架形制初具；20世纪80年代，随着南太平洋论坛渔业局和南太平洋区域环境规划署的建立，以及渔业资源和环境领域系列公约的通过和签署，区域海洋机制的组织框架和公约框架基本形成；20世纪90年代，区域海洋机制在实践中不断向纵深发展，同时针对暴露出来的一些问题，采取了积极应对之策；新世纪以来，区域海洋机制在制定区域海洋政策、确立“四支柱”区域组织框架、推出区域海洋战略以及凝练原则规范和价值观念等方面取得重大进展，进入较为成熟的发展阶段。南太平洋区域海洋机制的形成和发展具有鲜明的特点和多层面的意义。
【关键词】南太平洋区域海洋机制；区域组织框架；公约框架；战略规划
像其他区域研究领域一样，区域整合和区域一体化，同样是南太平洋区域研究中一个备受关注的领域和课题，中外学者的相关论著十分丰富。其中一个颇为流行的看法是，相对于世界其他地区的一体化进程而言，南太平洋地区主义发展程度不高，一体化程度处在较低水平，主要表现是：经济上没有建立自由贸易区、没有设立区域发展银行等；政治领域的一体化尚未尝试等。然而，当我们把目光转向该区域海洋问题领域时，却会看到另外一番景象：大约从20世纪70年代起，独立不久的太平洋岛国为共同应对外部对其海洋资源和环境的威胁和挑战，积极组建区域组织、制定区域协定、推出区域行动计划等；到80年代末，一个具有共同区域、共同组织、共同目标的区域海洋机制规模初具，并在90年代继续向纵深发展；进入新世纪以来，相关活动更以前所未有的密度和高度不断推进。联合国环境规划署世界保护监测中心2009年的一份研究报告称，与世界其他地区相比，“太平洋的健康状况相当不错”；并认为这与该地区采取集体行动、从事区域海洋机制建构的努力密不可分。可以说，在构建区域海洋机制、协同治理海洋方面，南太平洋地区走在了世界其他地区的前面，为全球海洋治理树立了典范。因此，对南太平洋区域海洋机制的缘起发展及具体政策措施进行研究，具有不言而喻的现实意义。
中国学术界尚未展开对南太平洋区域海洋机制的专门研究，国际学术界的相关成果也十分有限。美国学者奥兰·杨格是国际自然资源和环境机制建构研究领域的奠基者，但其代表作并未把南太平洋地区的实践作为对其理论加以验证分析的案例。最早运用国际机制相关理论概念针对南太平洋地区集体应对海洋问题现象加以研究的，是夏威夷大学东西方中心环境与政策研究所学者比利安娜·希森-塞恩和罗伯特·W·内彻。此二人1989年1月发表的工作论文分析了南太平洋区域海洋机制的形成。1993年，乔恩·梵戴克、德尔伍德·泽尔克和格兰特·休伊森主编出版了论文集《为了21世纪海洋的自由：海洋治理和环境友好》，充分肯定“海洋环境治理之太平洋方式”的世界意义，其中的5篇文章深入分析了太平洋岛国建立区域海洋机制的哲学理念和多层面实践的成就与不足。上述两种成果均发表于20世纪80年代末90年代初，未涉及90年代以来南太平洋区域海洋机制的发展和调整，因此，它们虽然给笔者以启发，却是有限度的。包括澳大利亚在内的南太平洋国家的学者也发表了一定数量的相关研究成果，然而区域组织或相关智库研究人员的身份，决定了他们的成果具有很强的现实性，往往是针对具体问题的政策分析，学术性和宏观性略显不足。总之，南太平洋区域海洋机制尚属较新研究领域，许多问题有待于从理论和实证上展开研究。
本文为实证研究，基本思路是在对相关概念加以界定和借鉴已有研究成果的基础上，通过对相关条约（公约）文本、会议公告、区域政策和战略规划文本、区域组织工作报告等一手资料的解读，考察南太平洋区域海洋机制缘起发展的历程和主要政策措施，总结其成就和不足，分析其特征和意义，以期抛砖引玉，推动相关研究的深入进行。
一、20世纪70年代中至80年代初机制组织框架和国际法框架的奠定
根据“国际机制”概念理论开创者斯蒂芬·克拉斯纳的观点，国际机制是各国政府为应对共同“问题”或“难题”而形成的“一套明示或默示的原则、规范、规则和决策程序。”本文探讨的南太平洋海洋机制，属于海洋环境-资源问题领域，是一种“资源机制”；同时，海洋资源-环境的管理，归根到底在于相关政策的制定和推行，所以，又属“海洋政策机制”范畴。
美国学者奥兰·杨格把资源机制界定为“一种旨在规范某种资源利益攸关者行为的社会制度”，由权利、规则和“遵约机制”三方面构成。他还根据形成方式的不同，把资源机制划分为自发性机制、磋商性机制和强加性机制三种。在传统认识中，海洋资源主要包括生物资源（主要指渔业资源）和非生物资源（主要是油气资源和海底矿产资源）。战后年代，“海洋空间”作为一种宝贵的资源形式得到越来越多的承认和重视。
美国夏威夷大学东西方研究中心学者马克·J·瓦伦西亚（Mark J. Valencia）把海洋政策机制界定为“一套治理性安排体系，同时包括为在特定社会结构中或海洋区域内实现这些安排而建立的一套正式的或非正式的制度”。他进一步解释说，“海洋政策机制是一组特定行为体达成的一套协议，详细规定了某一海洋地理区域内的权力和权威分配、成员权利和义务，以及管理成员行为的规章制度”，具体由结构、目的、功能、计划等要素构成。结构包括地理范围、成员资格、行政框架、所属机构等。区域海洋政策机制的目的大致可分为三类：保护、管理和开发。“保护”包括水质的保持，海洋生物资源（尤其是珍稀濒危物种）、敏感栖息地、景观的保护；“管理”包括海洋活动计划的制定和执行、海洋利用者之间矛盾的管治；“发展”主要指渔业、油气、矿产、空间的开发利用，同时包括区域海洋相关知识、管理技能和装备的获得。
瓦伦西亚指出，海洋政策机制具有不同层次的功能。最低层次功能是提供服务，即信息交流、数据收集和分析、咨询服务、协调和推动共同计划。第二等级功能涉及规范的创制和配给，包括标准和规章的确立、投入和收益的分配。第三等级功能是“规则的遵守”，包括区域组织对规范和一致同意的标准的监督和执行。最高层次的功能，是形成“权威性”多边组织，在资源开发利用、技术援助、研究分析和发展等方面，落实管理规范。
上述概念为本文考察和分析南太平洋区域海洋机制的形成与发展、特点与意义，提供了理论参照。同时需要补充说明的是，从地理范围的维度看，海洋机制可以存在于单一政治体制之内，并以管理单一资源或单一海域利益为目的；然而，海洋资源尤其是大多数海洋生物资源的流动性、海域媒介的动态变化性，往往要求海洋国土邻接或相近的几个国家共同解决只有通过区域性协作才能解决的海洋难题。这样便形成了区域性乃至全球性海洋机制。
1960年代中期之前，南太平洋地区处在西方大国主导之下。原宗主国英国、法国、荷兰和美国，以及本地新兴大国澳大利亚和新西兰，为维护地区稳定，于1947年成立了“南太平洋员会”（the South Pacific Commission，1997年更名为“太平洋共同体”），旨在为当地教育、卫生和经济发展提供技术援助，明确地把政治议题排除在外。因此，南太平洋员会的实质和目的，是企图延续原宗主国在该地区的特权和控制权。这在法国的政策上有着露骨的表现——它不仅继续对其领地法属波利尼西亚、新喀里多尼亚、瓦利斯和富图纳实行殖民统治，而且不顾国际社会的一致反对，在南太平洋地区从事核试验，对当地海洋生态环境和人民生计造成极其严重的威胁和破坏。因此，如果说这一时期南太平洋地区存在某种海洋机制的话，那么也是一种“外部强加和主导的海洋机制”，与岛国人民的利益和愿望背道而驰。
以1962年西萨摩亚独立为先导，南太平洋岛国掀起了波澜壮阔的“去殖民化”运动。到1980年，瑙鲁（1968年）、汤加（1970年）、斐济（1970年）、巴布亚新几内亚（1975年）、所罗门群岛（1978年）、图瓦卢（1978年）、基里巴斯（1979年）、瓦努阿图（1980年）先后独立；而库克群岛、纽埃成为新西兰的“自由联邦”，密克罗尼西亚联邦、马绍尔群岛、帕劳成为美国的“自由联邦”，获得内部自治地位。在争取民族独立的过程中，南太平洋岛国对南太平洋员会及其政策取向的不满日益增长，“追求以共治合作取代托管制度，以政治承诺取代非政治主义，以直接财政援助取代技术专家”，成为岛国领导人日益清晰的前进方向。“构成这种发展取向之根基的，是对区域主义价值观的明确接受......1960年代后半期，一种信念在太平洋某些地方出现了，即欧洲国家是该地区的入侵者，因此，它们继续保持在南太平洋员会的存在（的合法性）是可以公开质疑的”。1965年，斐济、西萨摩亚和汤加发起了第一个真正本土性区域组织“太平洋诸岛制造商联合会”，旨在为三国香蕉业主在新西兰市场获取更高利益。不过，对于南太区域一体化进程更具意义的一步，是1971年“南太平洋论坛”（the South Pacific Forum）的成立。该论坛最初由澳大利亚、库克群岛、斐济、新西兰、汤加和西萨摩亚七国政府首脑组成，没有正式的组织结构、议事程序和永久总部，只是每年在不同国家首都举行首脑会议，讨论重大现实问题，协调立场，发布简短公报。但之后论坛的发展极其迅速，不仅成员国扩大至16个，设立了位于斐济首都苏瓦的固定秘书处，而且孵化出一批本土性区域组织，成功推出一系列海洋资源政策，在推进区域一体化、建立区域海洋机制方面开始发挥不可替代的作用。论坛成员国也顺理成章地成为区域海洋机制的核心成员国。
值得注意的是，南太平洋地区独立国家自主意识的发展和区域海洋机制的建立，与联合国第三次海洋法会议进程若合符节。该会议始于1973年底，相继在加拉加斯、日内瓦和纽约举行。至70年代中期，150个与会国已就沿海国200海里经济区问题达成一致，主张沿海国拥有经济区内一切资源和经济用途的“主权权利”。一些国家甚至等不及新海洋法公约正式拟定，便单方面宣布了200海里经济区或渔业区的专属权（比如美国于1976年宣布专属渔业区扩展至200海里）。南太新独立岛国政府认识到联合国海洋法会议对于它们的重大意义，积极派遣代表参与该会议。其中，独立不久的斐济及其首位总理拉图·玛拉（Ratu Mara）发挥了重要领导作用，甚至在《联合国海洋法公约》制定完毕后的10年间，联合国第三次海洋法会议斐济代表萨切雅·南丹（Satya Nandan）还担任联合国海洋事务和海洋法公约秘书长特别代表一职。可以说，南太岛国自治自主意识的产生和发展，从一开始便与展海洋管辖权的观念实质性地交织在了一起。
1976年6月，第7届南太平洋论坛在瑙鲁召开，会议发布《海洋法宣言》，确认了南太岛国在联合国海洋法会议进程中的共同利益以及协调立场的重要性，正式宣布了与区域海洋资源相关的政策意图：（1）在彼此协商的基础上，于适当时候宣布建立200海里专属经济区；（2）协调各国在区域内的渔业政策，并在同远洋渔业国家的谈判中采取共同立场；（3）建立一个南太平洋渔业管理机构，以保证区域内渔业种群的养护和合理利用。
1976年10月，联合国海洋法会议第五次会议结束后南太平洋论坛又在斐济首都苏瓦召开特别会议，做出了建立200海里专属经济区的决定。随后不久，论坛会员国相继宣布建立自己的专属经济区，把司法管辖权展适用到相关海域。专属经济区的建立，扩大了岛国资源体量和控制权，同时也对海洋资源管理的国际合作提出了更高的要求。一则南太岛国各国专属经济区的政治和生态边界重合性很大，纯粹靠单个国家对海洋资源加以管理，意义不大；二则资源开发管理所依赖的技术装备和基础设施需要大量资金投入，新独立“微型国家”独力难支，唯有联合合作一条道路可行。
为进一步确认南太平洋论坛会员国在各自专属经济区内的经济主权权利，1977年8月在巴布亚新几内亚首都莫尔兹比港召开的第8届论坛，决定建立一个太平洋区域的渔业管理部门，成员资格向论坛会员国以及南太地区一切主张沿海国家拥有200海里专属经济区内生物资源、包括高度洄游鱼种的养护和管理主权的国家开放。1978年9月纽埃第9届论坛再次确认了莫尔兹比港年会的立场，并绝了一项包含给予域外远洋渔业国家南太平洋渔业局会员资格内容的公约草案。这样，论坛便彻底平息了围绕区域渔业管理机构的性质和会员资格而产生的激烈争论，有力重申了沿海国家控制金枪鱼资源、不接受远洋渔业国家加入本地区渔业管理机构的原则立场，为南太平洋论坛渔业局的正式建立铺平了道路。
1979年7月，南太平洋论坛在所罗门群岛首都霍尼亚拉举行第10届年会，通过了《南太平洋论坛渔业局公约》，据此正式成立论坛渔业局。该渔业局由论坛渔业员会和秘书处组成，前者为政策制定机构，由各成员国渔业部长或代表组成；后者辅助员会落实政策，主要功能是搜集、研究和发布各类渔业信息。实际上，渔业局的一项重要工作是协调推动各成员国在区域渔业管理、渔业监察和执法、市场开发等方面开展合作，尤其是对远洋捕鱼国家采取共同政策措施方面的合作。换言之，论坛赋予渔业局的重要职责之一，是代表各成员国，在与域外远洋捕鱼大国关于捕鱼权谈判中扮演“行政官”角色。下文将表明，渔业局很好地扮演了这一角色，在推动区域海洋机制形成，维护区域共同利益方面做出了积极贡献。
1982年12月，《联合国海洋法公约》（下文简称《公约》）制定完成，斐济成为《公约》第一个签字国。随后不久，南太平洋论坛成员国相继签约。加入《公约》对南太平洋区域海洋机制的形成具有重要意义，因为《公约》为保护海洋资源和海洋环境，把进行全球层次、区域层次和次区域层次的合作规定为签约国的核心任务之一，从而为建立区域海洋机制提供了国际法依据和框架。例如，《公约》第63条第1款、第2款就对出现在两个或两个以上沿海国专属经济区内及其毗连区内的同一种类鱼群规定：“这些国家应直接或通过适当的区域或区域组织，设法就必要措施达成协议......协调并确保这些种群的养护和发展”。第194条要求“各国应在适当情形下个别或联合地采取一切符合本公约的必要措施，防止、减少和控制任何来源的海洋环境污染”。
各国专属经济区的设立，论坛渔业局的成立，以及加入《公约》，为南太平洋区域海洋机制的建立奠定了区域空间基本构块、组织结构框架和国际法框架雏形，使南太平洋区域海洋机制形制初具。
二、20世纪80年代区域海洋机制的基本形成
20世纪80年代是南太平洋区域海洋机制基本形成时期，主要体现在渔业资源领域和环境保护领域公约框架的建立两大方面。
2.1渔业资源领域公约框架的建立
（1）“区域内外国渔船登记规则”的颁行
南太平洋是世界上最为丰富的金枪鱼产区，长期以来吸引着日本、韩国、台湾地区和美国的远洋捕鱼船来此大肆捕捞。岛国设立专属经济区以及加入《联合国海洋法公约》后，如何促进和保证专属经济区内生物资源适度利用的问题提上了议事日程。论坛渔业局组建由各成员国代表参加的“协调协作渔业机制和（专区）进入协定工作坊”，经调研提出了相关建议，并经1982年8月新西兰罗托鲁瓦第13届南太平洋论坛批准，通过了实施安排建议。相关建议和决议创造性地提出了“船旗国责任”原则，即与远洋捕鱼国达成的入区协定要求船旗国采取主动措施，保证其捕鱼船遵守沿海国法律。在此基础上，决议第一条决定成立“区域内外国渔船登记处”，颁布“区域登记规则”，要求论坛成员国加入并遵守。决议第二条规定了外国渔船进入专属经济区的“最低条款和条件”，涉及执照发放程序、授权人员的确认、航海日志留存、渔获量定期报告、有证船只身份确认等方面，要求成员国据此制定相关细则。决议和实施安排经14个会员国签字后，于1983年9月1日起正式生效。决议生效的同时，成立了直属于论坛渔业局的“外国渔船区域登记处”。
“区域登记规则”规定，外国船主应直接或通过论坛会员国间接向论坛渔业局主任提交完整的登记申请表，在登记处把船只具体信息输入渔业局电脑数据库后，申请船只将被分配一个登记号、并自动获得“良好资质”。具有良好资质的登记船只，只要遵守相关国家的渔业法规和进入专属经济区的条款和条件，便可以在论坛渔业局成员国专属经济区内自由捕鱼。一旦登记船只被认定产生严重违反渔业法规的行为，其“良好资质”身份则会被撤销，并禁止在南太国家专属经济区内从事捕鱼作业。外国渔船登记制度是论坛渔业局成员国在管理和控制区域内大量外国船只方面的一种方法创新，它让论坛成员国获得了远洋捕鱼国渔船大量相关信息，同时还促进了远洋捕鱼船遵守区域渔业法规和进入规约的自觉性和主动性，从而有效降低了论坛渔业局监管区域内远洋捕鱼船行为的开支。
1984—1986年间，日本先后与澳大利亚、新西兰、基里巴斯、所罗门群岛、马绍尔群岛、图瓦卢、巴布亚新几内亚、密克罗尼西亚联邦、帕劳签订了双边渔业协定。随后韩国与图瓦卢、基里巴斯和密克罗尼西亚联邦，台湾地区与密克罗尼西亚联邦、图瓦卢、巴布亚新几内亚和库克群岛，也签订了双边渔业协定。截止1989年6月，在登记处登记备案的船只数量达2260艘，日、台、韩占据前三席，分别为1135艘、478艘和237艘。不过，这一时期签订的渔业协定中，对南太平洋区域海洋机制发展具有更重要意义的，是1987年与美国达成的渔业条约。
（2）与美国的渔业条约
《联合国海洋法公约》制定后，美国不承认、不尊重南太国家根据公约拥有的专属经济区内金枪鱼资源所有权。美国认为：金枪鱼系洄游鱼类，不属任何特定国家，其管理应建立在沿海国和远洋捕鱼国共同参加的国际法的基础上；美国没有加入《公约》，因此，美国远洋捕鱼船不需申请执照，便可以继续在南太平洋国家的专属经济区内捕捞。争端由此而起，所罗门当局甚至于1984年6月扣留了美国两艘大型拖网渔船。为了处理与美国的争端，南太平洋论坛授权论坛渔业局与美国进行谈判。谈判从1984年开始，最终于1987年达成有效期为5年的渔业条约。根据条约，美国在征得南太平洋有关国家同意的前提下可在其专属经济区内捕鱼，但需缴纳每年1200万美元的“入区费”。
与美国渔业条约的签订，对南太国家一体化及区域海洋机制的发展具有重要意义。第一，增加了南太国家的公共收入。据估计，1984年远洋捕鱼船在南太地区捕捞金枪鱼近60万吨，市值66亿美元，南太国家收取了不足3%的“入区费”；而根据与美国的渔业协定收取的1200万美元年金，已是1984年美国在南太地区捕捞的金枪鱼市值的9%。第二，条约附约把“区域内外国渔船登记规则”和渔船进入专属经济区的“最低条款和条件”写入其中，表明美国政策的改变，开始尊重南太国家专属经济区内生物资源的“主权权利”。第三，美国与南太平洋岛国长期争端的解决，极大地提高了南太平洋论坛的国际声望，体现了区域组织在处理与区域外国家关系中所起的重要作用；论坛渔业局代表各成员国与域外大国谈判的“行政官”角色得以巩固和提升，这便于该机构在未来区域海洋机制发展中发挥更大作用。第四，条约采用长直线测定法，划定了一个面积约1000万平方海里的“条约区域”，完全涵盖并超出了签约南太国家专属经济区范围的总和，这标志着南太平洋区域海洋机制管辖空间的进一步扩大。
（3）《在南太平洋禁止使用大流网捕鱼公约》
有关海洋捕捞的另一个问题，是1988年台湾地区和日本越来越多地使用流网在广阔海域捕获金枪鱼和其他鱼类，致使鱼类资源总量急剧下降。经过一番密集的外交磋商后，1989年第20届南太平洋论坛通过了《塔拉瓦宣言》，号召在该地区建立无流网区，并且共同努力，争取在全世界禁止使用流网捕捞。同年11月，论坛国家又在惠灵顿通过了《在南太平洋禁止使用大流网捕鱼公约》（theConventionforProhibitionofFishingwithLongDrift-netsintheSouthPacif?ic）。该公约划定的禁止使用大流网捕鱼的“公约区域”，北起北纬10°，南至南纬50°，东起东经130°，西至西经120°，不仅涵盖了南太平洋签约国的专属经济区，还把它们之间的公海也纳入其中。为达到养护渔业资源的目的，该公约第3条对区域内签约国在其领海和专属经济区内禁止使用大流网做出了规定，包括不转运、不着陆、不加工、不进口用大流网所捕获的鱼类，限制港口接纳大流网捕鱼船或为其提供服务等。为了争取远洋渔业国家的配合，南太平洋国家又于1990年10月，在新喀里多尼亚首都努美亚通过了两个议定书，进一步完善了对各方责任和义务的规定。在此基础上，南太平洋国家展开共同外交努力，首先争取到韩国保证禁止其渔般使用流网技术。1990年，日本和台湾地区也宣布停止在该地区使用流网捕鱼。到1991年底，共有15个国家签署了该公约。
2.2环境保护领域内行动计划和公约框架的制定
南太平洋论坛会员国对区域环境问题的关切，最初出于对于广阔太平洋会成为所谓“文明国家”倾倒有害物质场所的担忧，其中，最让他们恐惧的是作为南太平洋员会成员国的法国、英国和美国在此地持续不断的核试验。1946—1983年间，美国、法国和英国总共在太平洋进行了213次空中和海底核试验。早在尚未独立的50年代，南太国家就已对美国在比慕尼和恩尼威托克岛礁附近进行的核试验表达了不满；60年代以来，法国在穆鲁罗瓦岛上进行的核试验更是引起了南太国家的极大愤慨和强烈反对。不过，由于当时南太国家尚未取得独立，受制于宗主国，加之环境问题尚未引起联合国系统的关注，所以，五六十年代南太平洋地区的反核运动收效甚微。
（1）《南太平洋自然保护公约》
1974年，新成立的联合国环境规划署推出“区域海洋项目”，以支持区域性国家共同应对海洋污染和环境退化问题。这为新独立的南太国家保护自己家园良好生态环境的正义运动提供了国际层面的支持和指导。此时，作为南太平洋员会成员国的澳大利亚和新西兰反核运动走势高涨，就法国在南太的核试验向国际法院提起诉讼。法国的立场随之软化。正是在这样有利的国际环境下，澳大利亚、库克群岛、斐济、法国（代表其在太平洋的领地）和萨摩亚于1976年6月，在阿皮亚缔结了《南太平洋自然保护公约》（the Convention on the Conservation of Nature in the South Pacific），简称《阿皮亚公约》（the Apia Convention）。该公约的主要目标是要求签约国承诺，为当前和未来几代的利益考虑，采取行动，通过认真规划和管理，实现南太平洋地区自然资源的保护、利用和发展。该公约鼓励签约国建立国家公园、保留地等形式的“保护区”，要求它们承担起在保护区域内保护自然生态、动植物种群，尤其是濒危物种和高度洄游鱼种的责任和义务。尽管公约直到1990年6月才生效，但却拉开了70年代以来南太国家集体致力于区域综合性环境保护运动的序幕。
（2）“南太平洋人文环境会议”
1980年，日本宣布在马里亚纳群岛以北北纬30°、东经147°交汇处倾倒1万桶（辐射强度500居里）低浓度核废料的计划，激起了太平洋岛国人民和政府的强烈愤慨和不满。南太平洋论坛以及作为其秘书处的“南太平洋经济合作局”与联合国环境规划署、南太平洋员会积极沟通合作，于1982年3月在拉罗汤加召开了“南太平洋人文环境会议”。会议上，论坛国家表达了它们对核试验和放射性废弃物处置问题的关切。会议产生了三项重大成果：1发表了《南太平洋自然资源和环境宣言》，声明“禁止在太平洋地区环境中存放和泄漏核废料”，“不允许进行违背区域内人民普遍意愿的核试验”，要求“日本、美国和其他一些政府放弃在太平洋区域环境存放或处置核废料计划的研究工作”；2制定了管理南太地区自然资源和环境的《行动计划》就成立“南太平洋区域环境规划署”（the SouthPacific Regional Environment Programme，SPREP）达成协议，以便为落实《行动计划》提供行政和财政保障，以及制定后续工作计划。《行动计划》被视为南太平洋地区“环境保护圣经”3，为下一步的行动指明了方向。
（3）《南太平洋无核区条约》
1983年，南太平洋论坛第14届年会在堪培拉举行，东道国澳大利亚率先提出了建立南太平洋无核区的动议，得到与会各国的普遍支持。1984年第15届年会又做出尽早建立无核区的决定。1985年8月，论坛第16届年会在库克群岛拉罗汤加举行，通过了《南太平洋无核区条约》（The South Pacific Nuclear Free Zone Treaty），即《拉罗汤加条约》。该条约禁止签约国在南太国家领土上试验、制造、获得以及部署核武器；禁止签约国向海洋倾倒核废料。该条约划定的“无核区”，不仅包括签约国的领土，还包括了它们的200海里专属经济区，乃至与此邻接的公海。无核区最远端，东至西经115°，与拉美无核区西部界限相邻接；南至南纬60°，与《南极条约》区域北部界限相邻接；西至东经115°。东西横跨130个地球经度，占环球距离的1/3，体现了南太国家反核的雄心壮志。1986年8月，斐济苏瓦年会又通过了《南太平洋无核区条约》三个附加议定书：第一号议定书要求美、英、法三国不在其条约制定的无核区内的托管地或属地制造、设置和试验任何核爆炸装置；第二号议定书要求美、苏、中、英、法五个核国家不对条约划定的无核区使用或威胁使用任何核爆炸装置；第三号议定书要求上述五国不在条约划定的无核区内试验任何核爆炸装置。目前，联合国五大常任理事国，也就是五个核大国中，只有中国和俄罗斯签署了相关议定书，美英法的缺席，使得条约的效力大打折扣。
（4）《南太平洋自然资源和环境保护公约》
《南太平洋无核区条约》的通过，鼓舞了区域国家通过国际公约，建立区域法律框架，从而落实资源和环境管理《行动计划》、实现南太平洋区域环境规划署的目标行动。1986年11月，南太国家在新喀里多尼亚首都努美亚举行高层会议，通过了《南太平洋自然资源和环境保护公约》（ConventionfortheProtectionoftheNaturalResourcesandEnvironmentoftheSouthPacificRegion，简称《努美亚公约》或《南太平洋区域环境规划署公约》）及两个附加议定书。该公约要求签约国采取一切必要步骤，预防、减少并控制来自船只装卸、陆源、海底活动、大气排放、废弃物处置、有毒有害物质存放、核试验等方面的污染；呼吁签约国防止环境破坏，尤其是由海岸工程、采矿、挖沙、疏浚等活动导致的海岸侵蚀。第一议定书规定签约国应制定国家应急计划，并与适宜的双边或次区域应急计划相协调，合作应对发生在南太平洋区域内的突发污染事件。第二议定书就预防南太平洋的倾倒污染达成了协议。该公约划定的“公约区域”涵盖了南太各国的200海里专属经济区以及这些专属经济区之间的公海海域。《南太平洋区域环境规划署公约》最终得到包括太平洋岛国论坛16个成员国在内的21个国家和领地的同意，因此被称为南太平洋“环境宪章”。
综上，20世纪70年代中期到80年代末，南太平洋国家在区域海洋资源和环境问题领域，集体协商，共同努力，建立组织机构，形成了以南太平洋论坛为中心，包括论坛秘书处、论坛渔业局、南太平洋员会、南太平洋大学（USP）在内的组织结构框架；制定公约，以《联合国海洋法公约》为基础，以1987年与美渔业条约、1985年《南太平洋无核区条约》和1986年《南太平洋区域环境规划署公约》为中心，形成了公约框架；并在组建机构、制定公约的基础上和过程中，表达自己的原则和目的，明确相关各方的权利和收益、义务和责任。这一切都表明，一个原则目的清晰，权责规则明确，组织结构完备，功能齐全，运行良好的区域海洋机制，在南太地区基本形成。
三、20世纪90年代区域海洋机制的纵深发展
20世纪90年代是南太平洋区域海洋机制在实践中不断向纵深发展的时期，取得一系列成就，同时，机制存在的一些问题有所暴露；为此，南太国家采取了积极的应对之策。
3.190年代区域海洋机制建设取得的成就
90年代区域海洋机制建设取得的成就，主要体现在以下几个方面。
第一，80年代制定的一些公约开始生效和落实。1976年《南太平洋自然保护公约》（即《阿皮亚公约》）、1986年《南太平洋无核区条约》、《南太平洋自然资源和环境保护公约》（即《努美亚公约》）及其两个附加议定书，均于1990年开始生效。这样，资源和环境保护的具体政策措施，开始从纸面规划转化为现实行动，机制得以全面发挥作用。
第二，独立的、专门的环境组织建立及其系列战略性行动计划的出台和落实，使区域海洋机制的环境保护短板得以弥补。
90年代之前的南太平洋区域海洋机制中，相对于渔业资源领域取得的不凡成就，环境保护领域略显薄弱——虽然制定了《阿皮亚公约》和《努美亚公约》，却没有立即正式生效；虽然出台了《南太平洋无核区条约》，却迟迟未能争取到英法美签约；虽然成立了南太平洋区域环境规划署，却隶属于南太平洋员会，一定程度上受到前宗主国的牵制。1990年以来，随着环保专门组织的建立和系列行动计划的实施，南太平洋区域海洋机制中的环保短板得以弥补。
1992年，南太平洋区域环境规划署从南太平洋员会脱离出来，并把总部从努美亚迁至阿皮亚。随着1993年6月《建立南太平洋区域环境规划署协定》的签署，南太平洋区域环境规划署获得了其作为独立自主的政府间组织的地位。该规划署成员国包括美属萨摩亚、澳大利亚、北马里亚纳群岛、库克群岛联邦、密克罗尼西亚联邦、斐济、法国、法属波利尼西亚、关岛、基里巴斯、马绍尔群岛、瑙鲁、新喀里多尼亚、新西兰、纽埃、帕劳、巴布亚新几内亚、萨摩亚、所罗门群岛、托克劳群岛、汤加、图瓦卢、英国、美国、瓦努阿图、沃利斯和富图纳群岛，共26个国家和领地。可见，该规划署所界定的“南太平洋区域”是广义的，超出了“南太平洋论坛”16国的范围，体现了该规划署对区域环境联动性和相互依存关系的深刻理解。
建立协定赋予南太平洋区域环境规划署的使命是推动南太平洋区域内合作，提供援助，以保护和改善环境，确保当代和子孙后代的可持续发展。该规划署每年举行一次高官会议，以通报信息、制定计划、协调行动。该规划署是三大环境公约——《努美亚公约》、《阿皮亚公约》和《韦盖尼公约》秘书处所在地，这也表明了它作为海洋环境机制的重要功能。
第三，海洋资源领域，在深化渔业资源管理的同时，海底矿产资源开发利用问题提上议事日程。
80年代区域海洋机制形成过程中，渔业资源始终是南太平洋国家关注的重点。进入90年代以来，渔业资源管理得以强化。这主要体现在2007年第38届太平洋岛国论坛通过的两个战略——《区域金枪鱼管理和发展战略》和《区域监测、控制和监督战略》。这两个战略的主要目的，是在不违背论坛渔业局维持鱼类资源可持续发展之使命宗旨的同时，为成员国争取最佳的社会效益和经济效益。前者提出了渔业保护与管理的主要政策，旨在在论坛渔业局成员国中间，就复杂海洋环境下鱼类的可持续库存管理，尤其是高洄游性金枪鱼的可持续发展管理问题达成共识。后者则规定了适用于为控制论坛渔业局成员国主权海域内非法的、瞒报的和无序的捕鱼行动，而采取区域合作的政策和行动。这两个战略的出台和实施表明，区域海洋机制渔业管理思路由之前的“外向—保护”单轨思路，转向了同时重视“内向—管理开发”的双规思路。这无疑是一大进步。
90年代以来，随着南太平洋岛国加入《联合国海洋法公约》，它们的近海和远海海底矿产资源的勘探和开发，引起国际社会高度重视。1990年，南太平洋岛国成立了“南太平洋应用地球科学员会”（The South Pacific Applied Geosciences Commission，SOPAC），开始把海底矿产资源开发纳入议事日程。该员会总部位于斐济苏瓦，成员国包括澳大利亚、库克群岛、斐济、密克罗尼西亚联邦、关岛、基里巴斯、马绍尔群岛、新西兰、纽埃、巴布亚新几内亚、萨摩亚、所罗门群岛、汤加、图瓦卢、瓦努阿图，其主要功能是开展沿海地区和深海海底非生物资源和能源的科学研究和相关数据积累，为成员国开发海洋非生物资源（海洋能源和多金属矿藏）提供技术援助和人员培训。90年代，该员会推出并实施了“矿产计划”、“碳氢化合物计划”、“海洋能源计划”和“沿海管理计划”，为成员国沿海能源开发和深海矿业开发，奠定了坚实的科学基础。
3.290年代区域海洋机制建设存在的问题和挑战
南太平洋区域海洋机制在不断发展和取得系列成就的过程中，所存在的问题、面临的挑战开始显现，主要体现在两个层面上。
第一，成员国层面，能力建设不足，公众参与有限。对于一个健全有效的区域国际机制而言，立法安排、工作规划、愿景设计、总体协调固然重要，但归根到底要靠各成员国的实际行动。然而，南太平洋区域海洋机制面临的一大挑战，恰恰在于成员国能力建设不足，公众参与有限。
作为区域海洋机制核心成员的太平洋岛国论坛成员国，除了澳大利亚、新西兰和巴布亚新几内亚外，多数是世界上领土面积最小、人口最少的国家；能供职于公共部门、提高政府执政能力的专家和技术工人极度匮乏。世界银行2014年的一份研究报告指出：太平洋岛国政府公共部门“规模之庞大，能力之低下，令人难以接受”。由于陆地资源短缺、工业基础薄弱，南太国家经济生活严重依赖移居海外的国民的汇款和国际援助。抵御自然灾害能力脆弱、政治不稳定、由不良生活习惯导致的慢性病流行等等，导致南太岛国经济可持续发展能力差。根据联合国脆弱经济划分系统，基里巴斯、所罗门群岛、图瓦卢和瓦努阿图在2014年仍属于“最不发达国家”。自然禀赋基础差、政治经济现实表现不佳，决定了太平洋岛国落实区域海洋机制能力的限度。
以区域渔业管理机制的落实为例，2008年澳大利亚伍伦贡大学“澳大利亚国家海洋资源和安全中心”、太平洋岛国论坛秘书处3位研究人员发表研究成果，详细探讨了岛国在建设国家渔业管理法律制度、落实区域相关法律制度方面存在的问题、面临的挑战，主要包括：（1）落实区域管理制度和自身责任不到位，原因或在于缺乏实施相关制度的资源，或在于自身法律建设不够；（2）不能够按照程序，公开透明地评估和发放渔业特许证，发放后的检查、执行力度和效果欠佳，导致国家渔业管理和收入受损；（3）准确、全面的渔获量信息收集、分析能力不足，严重影响了岛国政府科学决策和对外谈判的能力；（4）不能对远海金枪鱼渔业进行有效的监测和管控，区域相关规则形同虚设；（5）政府渔业部门与其他部门之间缺乏有效沟通与合作；（6）政府缺乏战略分析和战略规划的能力；（7）各国渔业部门中腐败盛行，不仅基金常被盗用，而且削弱了国家与远洋捕鱼国家或公司的商业谈判地位；（8）缺乏在国际会议中分析和决定自身国家利益、提出战略和立场的能力。
第二，区域层面，组织机构重合，规则碎片化。目前，南太平洋地区9个政府间组织中，密切关注海洋问题、制定并实施相关工作规划的有5个，即太平洋岛国论坛渔业局、太平洋岛国论坛秘书处、太平洋共同体秘书处、太平洋区域环境规划署和南太平洋大学。它们虽然工作侧重有别，但海洋问题特别是海洋环境问题的相互依存性，决定了它们的功能重叠难以避免，随之而来的便是效率低下，以及人力、物力和资源的浪费。此外，南太平洋海洋资源环境项目多由联合国系统、“域外”大国政府及其财团和国际非政府组织资助，对南太平洋涉海区域组织而言，能否获得外部援助的“青睐”，是其有效运转、稳固地位和增强影响力至关重要的因素。因此，它们在应对海洋问题时，既是“伙伴”关系，也是“竞争者”关系。
随机构功能重叠、组织相互竞争而来的，是区域海洋机制及其规则的“碎片化”，甚至分裂的危险。鉴于此，1988年论坛成员国领导人决定成立“南太平洋组织协调员会”（the SouthPacific Organizations Coordinating Committee，SPOCC），以便在众多区域组织之间达成更好的职能分工和沟通协调，实现区域可持续发展和区域合作的共同目标。1995年7月，该协调员会发布《评估报告》，对相关区域组织的功能职责划分及其工作方向，提出了若干建议，比如：南太平洋员会和南太平洋区域环境规划署在各自规划领域中，应该承担起近海资源部门的首要责任，而论坛渔业局则应放弃与此相关的计划；南太平洋员会的海洋项目应在合理时间段内转移给论坛渔业局；南太平洋应用地球科学员会应该关注沿海区域的规划，如此等等。南太平洋组织协调员会后更名为“太平洋区域组织理事会”（the Councilof Regional Organizations of the Pacific，CROP），并进一步强化了其咨询、沟通和协调的职能，但区域组织功能重合、效率受损、相互竞争的局面，未能根本改观。澳大利亚国际/海外发展署（Aus AID）对南太平洋区域环境规划署2000年工作进行评估，得出结论：太平洋区域组织不能很好地共事，汲汲于争权夺利，彼此对对方工作领域缺乏领悟，在环境保护的工作方法和指导思想上各搞一套，致使很难达成相互合作。有学者认为，这种情况在南太平洋员会、南太平洋应用地球科学员会和南太平洋区域环境规划署之间尤为严重。
3.3采取的应对措施
南太各国及其区域组织对上述问题有清醒认识，并采取了一些应对措施。
第一，发挥南太平洋大学作为区域高等教育机构的教学、研究和培训功能。南太平洋大学于1993年设立“海洋研究项目”，目的是为岛国人民理解、保护、发展和利用他们的海洋资源，提供教育机会，同时为他们在海洋部门就业进行培训。此外，南太平洋大学还与其他一些区域组织合作，发起了数个项目，如“培训需求评估训练”（与太平洋区域组织理事会合作）、“捕获后渔业项目”（与南太平洋员会合作）、“海洋地质学培训和研究”（与南太平洋应用地球科学员会合作）等。这些项目为南太岛国培训了一批海洋治理人才。
第二，扩大和深化与联合国系统、区域外国家和相关国际组织的合作，实现与全球气候变化和环境治理议程的有效对接。1992年6月，南太9国政府首脑、100多位代表参加了在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会，即“地球峰会”，签署了作为“世界范围内可持续发展行动计划”的《21世纪议程》。随后，它们又参加了1994年5月在巴巴多斯举行的小岛屿发展中国家可持续发展全球会议，签署了《小岛屿发展中国家可持续发展行动纲领》，即《巴巴多斯行动纲领》，承担起执行全球性环境和发展规划行动和政策的责任。在90年代中期之前，11个南太岛国批准加入了《联合国气候变化框架公约》和《生物多样性公约》，展示了致力于国际可持续发展议程的诚意，同时也为自己争取到可观的财政援助。
第三，进一步协调区域组织间关系，筹备制定区域海洋政策。为强化太平洋区域组织理事会的协调功能，南太平洋论坛1995年年会决定授命论坛秘书长为太平洋区域组织理事会永久主席，负责理事会的“协调任务”。之后，又在该理事会内部设立“海洋事务工作组”，以加强理事会各区域组织与其他组织（包括联合国系统、援助者）之间在海洋健康、海洋资源和生态系统可持续管理等方面的合作。海洋事务工作组成立后接受的第一项重要任务是规划区域性海洋政策。工作组人员在多方调研的基础上，提出了政策草案，随后把草案提交给与海洋事务息息相关的太平洋岛国论坛秘书处、论坛渔业局、南太平洋员会、南太平洋区域环境规划署、南太平洋应用地球科学员会等区域组织，征询意见和建议。这样，在新世纪来临之际，一份凝聚了区域汗水和智慧的区域海洋政策基本制定完毕。这一举措为进入21世纪后，南太平洋区域共同海洋政策的实施以及较大规模的区域组织框架调整，做好了准备、奠定了基础。
四、新世纪以来强化区域海洋机制的努力及成就
1999年南太平洋论坛帕劳年会做出了把论坛改名为“太平洋岛国论坛”（Pacific IslandsForum）的决定。2000年10月，以太平洋岛国论坛名义召集的第31届年会在基里巴斯首都塔拉瓦成功举行，标志着论坛在30年风雨历程后已经成长为太平洋小岛屿发展中国家和领地最具影响力的区域组织，也预示着它必将在新世纪区域一体化进程中扮演更重要的角色。这是南太平洋区域一体化进程中的大事，也是本区域海洋机制发展完善进程中的大事。在太平洋岛国论坛的推动下，各区域组织协调合作，在制定和实施区域海洋政策、改革区域组织框架、推出海洋治理战略行动、组建区域大洋联盟等方面进行了积极努力，取得了重要成就。
4.1制定和实施区域海洋政策
2002年8月，在斐济首都苏瓦举行的第33届太平洋岛国论坛公布了《太平洋岛屿区域海洋政策》。这是进入新世纪，太平洋岛国论坛在推动区域海洋事务和机制建设上的第一个重大举措，其关于区域海洋特性和重要性的认识、对于区域海洋政策必要性的解析、对“区域”的界定以及对政策愿景、目标和指导原则的设定，都表明南太平洋区域海洋机制进入了一个较为成熟的发展阶段。该政策文本指出：“海洋相互连接、相互依存......是最后的伟大边疆，其保全和可持续利用对人类的福祉和生存至关重要”；“在把太平洋岛屿共同体联合在一起方面，海洋所起的作用超乎其他任何事物”；“海洋不仅是生命线，也是危险源——这些危险会随着太平洋岛国区域内外人类活动影响的增加而加剧”；“我们所栖居的大洋具有跨境性和动态性，而对其长期完整性的威胁，无论数量还是严重性，均有增无减”；“经济和社会的可持续发展有赖于对海洋及其资源的合理利用”；“随着与海洋相关的人类活动的增加，不同部门规划项目的碎化倾向及承诺之间的冲突倾向也在增加，需要强化太平洋岛国共同体的区域合作安排”，需要制定共同的区域海洋政策。政策文本如此界定“区域”和“海洋”：“区域”即“太平洋区域组织理事会下区域组织所有成员（主权岛国和领地）所在的太平洋，不仅包括它们的200海里专属经济区，还包括构成支持区域存在的海洋生态系统的大洋和沿海地区”；所谓“大洋”则包括了大洋的水体、水体中的生物和非生物、水体之下的海床以及海洋大气层、海洋岛的接口。政策提出了“维持太平洋岛屿共同体生计和渴望的健康海洋”的愿景，并设定了“太平洋岛屿共同体及其外部伙伴在未来能够可持续地利用我们的海洋及其资源”的目标。为实现上述愿景和目标，政策文本提出了五大指导原则：（1）改进对海洋的理解；（2）以符合可持续发展和管理理念的方式利用海洋资源；（3）维持海洋的健康；（4）推动海洋的和平利用；（5）打造伙伴关系并推动合作。政策文本最后指出，区域海洋政策“源于一种为实现负责任的海洋治理的区域性努力”。这种表述，既是“自我定位”，总结了经验，又是“自我期许”，指明了未来前进的方向。“区域海洋政策”的制定在区域海洋机制发展进程的地位和作用，由此道明。
为了落实区域海洋政策，打造伙伴关系，推动合作，2004年2月，“太平洋岛国区域海洋论坛”在南太平洋大学苏瓦校区举行。区域内18个岛国和领地以及地方性、区域性和国际性组织的200余名代表济济一堂，共商区域海洋政策事宜。此次论坛的最大成果，是推出了《太平洋岛屿区域海洋政策整合性战略行动框架》（PacificIslandsRegionalOceanPolicyFrameworkforIntegratedStrategyAction，PIROF?ISA）。该框架认为，应在区域海洋政策五大指导原则之上补充“改进海洋治理”作为“顶层”原则，统领和贯穿于其他原则之中。在此基础上，该框架详细规划了落实六大原则的战略行动计划。可见，该框架是对区域海洋政策的发展和深化，把整合区域组织资源、改革区域组织框架的意义和任务，明确地提了出来。
42区域组织框架改革
对区域组织框架改革提出进一步需要的是《太平洋计划》。《太平洋计划》是2005年第35届太平洋岛国论坛正式制定的、旨在加强区域合作和整合的政策文件，其核心观念是：太平洋岛国需要在集体行动领域更密切地合作，以共同管理资源，促进地区经济增长、可持续发展、良治以及安全，把太平洋地区建成“和平、和谐、安全与经济繁荣的区域，让区域人民能够享有自由的和有价值的生活”。
在这样的背景下，太平洋岛国论坛组织专题小组和专门人员就改革区域组织框架问题进行了广泛调研，并提出了不同的改革思路。在充分听取各方思路和意见后，2009年7月，在论坛秘书长的主持下，南太平洋应用地球科学员会、太平洋共同体和南太平洋区域环境规划署的领导人在斐济首都苏瓦举行了历史性的联席会议，做出了把南太平洋应用地球科学员会相关职能和部门分解转移给太平洋共同体和南太平洋区域环境规划署的区域组织框架改革决定，具体包括如下几点：第一，把南太平洋应用地球科学员会的海洋地理数据搜集分析职能和相关项目转移给太平洋共同体；第二，把南太平洋应用地球科学员会的能源项目切割，能源方面的活动归太平洋共同体管理，气候变化方面的活动归南太平洋区域环境规划署管理；第三，强化区域环境规划署作为区域环境治理领导机构的功能和地位，把南太平洋应用地球科学员会的太平洋岛屿全球海洋观测系统、岛屿气候信息更新、气候和气象数据库、温室气体监测和评估等职能和部门移交区域环境规划署；其余职能则移交给太平洋共同体，由其下设的地理科学局负责。
这一决定表明，各区域组织领导层决心构建“四支柱”区域组织框架，即太平洋岛国论坛为政治和政策支柱、太平洋共同体为科学和技术服务支柱、南太平洋区域环境规划署为环境治理支柱、南太平洋大学为教育和培训支柱；其中太平洋岛国论坛居首要地位，负责区域宏观战略规划以及协调、统筹组织资源，推动组织间合作。作为南太平洋地区一体化总体组织结构设想，“四支柱”区域组织框架当然适用于海洋事务领域，也是南太平洋区域海洋机制的组织框架。这一框架的设定大致明确了“四支柱”的“核心业务”，确定了它们在海洋治理上分工合作的伙伴关系，为区域海洋机制的完善，以及各区域组织在自己职能范围内制定海洋治理战略，提供了组织保障。
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