诉讼行为违反诚信规则可裁定驳回起诉

 

作者︱谭星光（宁波市中级人民法院）

原载︱《人民司法（案例）》2016年第35期

 

【裁判要旨】旨在让法官为难的故意隐瞒诉讼细节、拒不回答法庭提问的行为，是非诚信诉讼的典型形式，应承担非诚信诉讼的相关后果，法院对其起诉可因违反诚信规则、举证不能等予以驳回。□案号一审：(2015)甬海行初字第117号申诉复查：(2016)浙02行申12号。

 

　 【案情】

 

　 原告：胡亚芬。

 

　 被告：宁波市海曙区人民政府鼓楼街道办事处。

 

　 被告：宁波市海曙区人民政府。

 

　 胡亚芬因申购政府保障房未果，以不履行法定职责、政府信息公开等为由多次提起行政诉讼，前后超过百件。其中，胡亚芬诉宁波市海曙区人民政府鼓楼街道办事处及宁波市海曙区人民政府不履行法定职责及行政复议一案，于2015年12月23日立案后，胡亚芬以蒙受司法侵权经济确有闲难为由于12月28日向海曙法院提出免交诉讼费申请。海曙法院于同日作出不予准许的决定，要求收到通知后2日内交纳诉讼费。胡亚芬于29日签收该通知后，于同年12月30日通过银行汇款交纳了诉讼费，但未到法院将该现金缴款单换取诉讼缴费专用发票，亦未将该单据交给该院，在法院向其询问时亦不正面回答。2016年1月19日开庭时，胡亚芬先是要求审判长回避，进而在审判长询问其是否按通知书缴纳诉讼费时，拒绝说明自己是否缴纳过诉讼费。审判长要求其于当日下午17时之前向法院提交已缴纳诉讼费的凭证，否则将按撤诉处理，但胡亚芬并未按审判长的要求于当日提供，也没有回去以电话或者其他方式告知海曙法院。

 

　 【审判】

 

　 浙江省宁波市海曙区人民法院于2016年1月20日以胡亚芬未按规定交纳诉讼费，属不依法履行诉讼义务为由，依照最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第37条及《诉讼费用交纳办法》第22条第4款的规定，裁定本案按照撤诉处理。

 

　 一审宣判后，胡亚芬不服，向宁波市中级人民法院申请再审。申请再审人胡亚芬认为，自己诉被申请人宁波市海曙区人民政府鼓楼街道办事处及宁波市海曙区人民政府不履行法定职责及行政复议一案，于2015年12月23日提起诉讼，接到立案当日被要求7日内交纳诉讼费，因经济确有闲难于12月28日向海曙法院提出免交诉讼费申请及证明，海曙法院当日即作出不予准许的裁定，要求收到通知后两日交纳诉讼费。胡亚芬认为，一则自己符合诉讼费用交纳办法第46条的缓交、减交、免交情形，二则对自己的申请应通过承办法官提写意见、庭长审核、报送批示再审核当事人的家庭实际情况，法院却于同日即作出不予准许的通知书，太过草率。自己也已于12月30日交纳了诉讼费。故以原审裁定认定事实错误、程序错误为由申请再审，请求撤销海曙区人民法院于2016年1月20日作出的(2015)甬海行初字第117号行政裁定。

 

　 被申请人海曙区人民政府鼓楼街道办事处答辩认为，第一，一审裁定符合法律规定，胡亚芬要求免交诉讼费的申请被驳回，其虽于12月30日通过邮局交费，但并未将现金交款单提交法院，且一审法院开庭时特地向再审申请人问及了诉讼费缴费情况，胡亚故意隐瞒了已缴费事实，故一审法院以胡亚芬未按法律规定交纳诉讼作撤诉处理并无不妥。第二，被申请人不具备胡亚芬诉请履行的相关法定职责。请求驳回再审申请人的再审申请。

 

　 宁波市中级法院复查认为，诉讼参与者应诚信诉讼。诚信诉讼要求诉讼参与方在诉讼过程中，如实陈述和举证，合法合理行使诉权。根据《人民法院法庭规则》等的相关规定，当事人和其他诉讼参与人必须听从审判长或者独任审判员的统一指挥，遵守法庭纪律，维护法庭秩序，回答法庭正常提问。本案诉讼费是否正常缴纳，关系到诉讼能否正常进行，法庭应予以查实。是否缴纳诉讼费，作为缴费义务人的原告胡亚芬最为清楚，也掌握第一手材料，宁波市海曙区人民法院在当事人未提交缴款单据的情况下，开庭时向胡亚芬本人进行核实，但后者拒不正面回答，也未在法庭规定的时间内将相关情况予以告知，明显违反诉讼诚信规则，也违反相关庭审纪律，应承担相应不利后果。故一审法院在上述情形下，确认胡亚芬未按规定的期限预交案件受理费而裁定作撤诉处理并无不当。

 

　 综上，宁波市海曙区人民法院按照撤诉处理的裁定事实认定清楚，程序合法，适用法律正确。胡亚芬的再审申请不符合行政诉讼法九十一条规定的情形。依照行政诉讼法第一百零一条、民事诉讼法第二百零四条第一款之规定，裁定驳回胡亚芬的再审申请。

 

　 【评析】

 

　 关于本案的争议焦点。一审法院对胡亚芬减免诉讼费的处理是否合法的问题，本身争议不大(实体上胡亚芬提出的申请并不符合《诉讼费用交纳办法》等实体规则的规定，事实上胡亚芬因申购政府保障房未果，多次起诉，前后起诉超过百件，缠诉滥诉明显。故其客观经济条件很难说闲难，而所谓遭受司法灾害而致生活困难的理由明显不成立，故一审法院认为其不符合条件并无不妥。其次，程序上，因为其多次诉讼，法院对其各方面的情况均很熟悉，故一天内完成对其申请的审核、作出不予准许的决定相关程序亦属正常)。因此，本案的争议焦点在于：法律规定原告或上诉人不按规定缴纳诉讼费或所提减免诉讼费的申请未获得批准的，按自动撤诉处理。但原告在客观上已汇款交费的情况下，因拒绝告诉法院真实情况并不按法院要求的时间提交缴费凭证，法院裁定作撤诉处理是否合法。

 

　 一、原告是否缴费该由法院举证还是由原告举证？法院要求原告提供诉讼费凭据并回答相关问题是否合法？有无凭空给原告设定不当义务？

 

　 行政诉讼法第三十七条规定，原告或者上诉人未按规定的期限预交案件受理费，又不提出缓交、减交、免交申请，或者提出申请未获批准的，按自动撤诉处理。从上述规定来看，它为原告或上诉人设定了法定的预缴诉讼费的义务，同时，也为法院设定了查证该事实细节的程序与权力，因为是否交纳案件受理费关系到已立的案件是否能继续审理，也关系到结案方式，故法庭有查清相关事实的必要与权力。在钱款客观上已经进入到法院的银行账户的前提下，在查清原告是否缴纳了诉讼费问题上，存在着法院举证和当事人举证的举证责任分配问题，即应该由原告自己承担举证责任还是由法院去径行调查并承担后果，是法院查原告，还是法院查自己？因此，第一个争议就在于，如何合理分配法庭和原告之间的举证责任。

 

　 从缴费规则来看，当事人交纳诉讼费时可以直接到窗口交费，也可通过银行汇款，向法院诉讼费专户汇款，汇款时应注明案号与当事人信息。而通过银行缴款之后，当事人还要到法院凭凭据换取诉讼费专用发票。也就是说，诉讼费专用发票才是法院出具的缴费凭证。从明确的法律规定来看，交纳案件受理费之后是否应该将诉讼费凭据交给法院，否则视为没有交纳？这种直接的规定暂时是没有的，但问题是，第一，法律没有规定，是否意味着当事人不用将受理费凭据交给法院呢？是否意味着原告把钱通过银行汇出之后就免除了告知及举证责任呢？当然不是。行政诉讼法第三十七条规定了原告按规定缴纳诉讼费的义务，从一般法理上理解，当事人履行义务完毕之后，有向对方进行通知的义务，类似于合同法第六十条规定的通知义务。向法院汇款缴费后换取专用发票并提交法庭，就是这种通知义务的实现形式(当然也可以包括其他形式如口头通知)。因此，这种提供缴费凭证的义务并不应视为不当的额外负担，是一种自然而然约定俗成的义务，通知及提供凭证是缴费行为的应有之义。光缴费而不提供缴费凭证，有违一般生活经验常识。第二，如何理解法律未直接规定在缴费后不提供相关凭证的法律后果？笔者认为，之所以法律没有规定，是因为实际诉讼中正常情况下不需要这样的规定，交纳诉讼费是法定义务，而交费之后出示交费凭据是正常诉讼参与者应该做好也会自然做好的事：从各方共同利益和意愿来看，诉讼参与者都希望诉讼程序正常及时推进，这是包括自己在内的各方的共同利益，尤其是原告，是否能成功启动诉讼程序，除立案之外，诉讼费交费是随后的关键一步，而这是他可控制的，因此，他有着强烈的动机和意愿去完成这项工作。故此，正常情况下，不会出现原告故意不去交纳案件受理费或故意不向法院提供相关交费凭据的情况，在此情况下，法律用不着出台规定来规范此类情形。第三，从举证责任分配的规则来看，举证责任分配的前提首先着眼于客观事实，着眼于各方占有相关证据的现实可能性。谁主张谁举证，对于是否交纳诉讼费这一争议事实，应明确交费是一积极事实，自然应由行为者承担为宜，因为交费者最清楚自己有没有交费，其直接掌握缴费的凭证。而法院如否定交费，则是消极事实。从可能性与可靠性上看，法院面对成千上万的当事人，其中个别当事人是否交纳了诉讼费，则法院去分辨明显不方便的多。尤其是通过银行汇款交费时，单从法院诉讼费账户的钱款来往来看，虽然也可以看到该款项的案号、当事人，但这是以当事人在银行汇款时完整、准确填写为前提的(如宁波中院的诉讼费/执行款查询系统的首页上就如此提示：本系统信息均来源于当事人缴款时提供给银行的信息。由于当事人向银行提供缴费信息时，存在案号重复、缺失等信息不全现象，i青各位办案人员在查询时应当与当事人原始缴款单据核对，如有问题请及时联系财务室及中国银行业务窗口)，即是以银行与法院的衔接技术手段准确高效为前提的。但事实上，技术上的问题往往存在差错及延误，因此，由法院提供证据一则不便，二则有可能不准确。故从可能性可靠性角度来看，由当事人提供证据也是第一位的，至少是不应该缺位的。而法院自身的调查，即使从公平原则看也应该存在，但也应该是程序上的而非举证责任意义上的。本案中，一审法院经核查，不能确定原告是否缴纳过诉讼费，因此，特意在开庭时向原告提问求证，并给予其足够的时间回家后确认，应认为已经尽了合理的程序义务。法院要求原告提供诉讼费凭证及回答相关问题，完全是合法的。

 

　 二、直接适用诚信诉讼原则驳回起诉是否恰当

 

　 1.胡亚芬拒绝提供诉讼费凭据及回答法庭提问的性质分析。

 

　 事实层面上，胡亚芬在接到法院拒绝其申请缓减免交受理费的第二天(12月30日)即去银行汇出案件受理费之后，掌握着相关凭据，在开庭前长达19日的期间未去法院换取专用诉讼费发票并主动提交。开庭前办案法官与之联系时其即以记不清为由拒绝正面回答相关问题。在庭审中法官审核时称忘记了，案子太多记不清了，并称法律没有规定要提交，法院可以自己去查询是否已交纳。对于法庭要其于当日下午17时之前提交相关凭证(如果确实因为案件多而记不清是否交过，则回到家里后可以查清)，其仍拒绝提交，也未事后电话告知真实情况。从上述情况来看，不存在胡亚芬不知道自己是否交过本案的诉讼费的可能，因此，其拒绝配合法庭的行为有两个方面，一是拒绝回答法院关于其是否已交纳受理费的问题，二是拒绝按法院的要求提交案件受理费凭证的问题。从其行为性质来看，不是其做不到，而是其故意不去做，这与正常的诉讼参与人的身份与表现是不相符的。如果说其之前认为，法律没有规定要原告提供诉讼费缴费凭证，故其认为关于缴费的查证上举证责任在法院而非自己一方，仅是一种误解，这种认识鉴于法律规定的相对不明确还有一定可原谅之处，那么，法庭在庭审中明确告知其不回答问题不提供凭证的法律后果后，其仍然拒绝配合，则是对法庭的明确对抗；结合其为申购安置房未果提起的上百件诉讼且几乎全部落败的背景，应该认为其是因对法庭及法官已心存芥蒂而故意要以自己的行为来挑战。如此，笔者认为，胡亚芬的行为动机已经偏离正常，其诉讼不再是善意而是恶意了。法院将其行为归为非诚信诉讼行为，并无不当。

 

　 2.非诚信诉讼能否直接作为判决理由？

 

　 包括虚假诉讼等在内的不诚信诉讼行为长期以来困扰司法机关，并在屡禁不止后成为全社会关注的司法沉病。尤其是立案登记制改革进一步为恶意诉讼降低了门槛，司法机关将面临更严峻的挑战。规制非诚信诉^公行为，是各方的共识，理论界的探讨自不待言，实务界也采取了行动。

 

　 在立法层面，应对虚假诉讼的责任体系已逐渐健全。2012年新修订的民事诉讼法和2015年8月通过的刑法修正案(九)都强化了对虚假诉讼的追责。诚信诉讼是新民事诉讼法规定的法定义务和基本原则，该法第十三条规定：民事诉讼应当遵循诚实信用原则。对各种不诚信民事诉讼行为也加大了惩戒力度。如第一百一十一条规定：“诉讼参与人伪造、毁灭重要证据，妨碍人民法院审理案件的，人民法院可以根据情节轻重予以罚款(对个人的最大罚款金额增加到了10万元，对单位增加到了100万元[1])、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”对于恶意诉讼，第一百一十二条规定：“当事人之间恶意串通，企图通过诉讼、调解等方式侵害他人合法权益的，人民法院应当驳回其请求，并根据情节轻重予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”刑法修正案(九)，更是新加人了虚假诉讼罪：“以捏造的事实提起民事诉讼，妨害司法秩序或者严重侵害他人合法权益的，处3年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金；情节严重的，处3年以上7年以下有期徒刑，并处罚金。”

 

　 在法院层面，也在通过各种方式推进诚信诉讼。如海南法院将在全省推行诚信诉讼提示书及诚信诉讼保证书，对当事人及其他诉讼参与人的不诚信诉讼或虚假恶意诉讼行为和情况，人民法院将通告其工作、生活或业务相关联单位和管理部门，并录入社会征信系统，也可视情向有关部门提出司法建议，通过媒体等公共平台向社会公布。[2](以三亚市城郊人民法院的诚信诉讼提示书为例：本人/本单位已仔细阅读诚信诉讼提示书，在贵院审理/执行(XXX)琼XX第XX号案件过程中，本人/本单位保证诚实守信，依法行使诉讼权利，依法履行诉讼义务，不进行任何虚假诉讼、恶意诉讼和滥用诉权的行为，否则将承担诉讼不利和相应的法律责任。)据了解，类似上述诚信诉讼提示书基本上已经在全国广泛实行。在实践中，惩治虚假诉讼也不乏先例，如最高人民法院第二巡回法庭公开开庭审理一起借款纠纷上诉案，当庭认定上诉人上海欧宝生物科技有限公司、被上诉人辽宁特莱维置业发展有限公司构成虚假诉讼，驳回上诉人的上诉请求，同时对两名当事人各罚款人民币50万元。据悉，该案是最高人民法院认定的第一起虚假民事诉讼案。[3]

 

　 虚假诉讼是非诚信诉讼的最典型形式，这是从案件性质上加以判断的。实践中，非诚信诉讼有多种形式，但大体可以分为两个层面，一是指案件(本诉)的性质，这是诉讼开始前就确定的；二是指当事人在本诉开始后的诉讼行为。案件的性质及当事人的诉讼行为的排列组合，粗略归纳有以下几种：1.案件本身为虚假诉讼，但当事人在诉讼过程中行为符合规范；2.案件本身并非虚假，但当事人的诉讼行为有违诚信；3.案件性质和诉讼中的行为均违反诚信；4.正常的诚信诉讼，即案件性质和诉讼行为均为正常。

 

　 从实践来看，目前见诸报端的非诚信诉讼集中在1、3类诉讼即诉讼性质为虚假诉讼上，单纯第2类诉讼是否要惩戒及惩戒的严厉程度与方式，则存在争议，实践中也鲜有出现。究其原因，还是在于立法的不足。虚假诉讼因为有了明确的立法而于法有据，而针对行为不端的非诚信行为，则如同治理牛皮癣小广告一样，缺乏强有力的惩治规则，法官亦不敢理直气壮地以违反诚信为由直接下判。如本案中，胡亚芬拒不正面回答法庭的提问，如果其控制语气和表达，似乎表面上不会触犯法庭审理纪律和规则。这也是这类当事人自以为法律对其无可奈何而任性胡为的根本原因。但事实上，如前所述，诚信诉讼是新民事诉讼法规定的法定义务和基本原则，行政诉讼法参照民事诉讼法的规定适用该原则，不应存在任何逻辑障碍，因此，如果当事人的行为构成非诚信诉讼行为，在判决中直接确认其违反诚信原则并作为主要的判决理由，则是顺理成章的事情；同时，当事人的非诚信诉>讼行为不光违反诚信义务，也会违反其他法定义务，为此也应承担相应责任。如本案中，胡亚芬拒绝提供诉讼费缴费凭证、拒绝正面回答法庭提问，实质上是违反了诉讼费缴费的举证责任，应承担举证不能的后果，法院对其作撤诉处理，是合法的。

 

　 当然，在规则上进一步予以明确，强化制度刚性，是规制非诚信诉讼行为的有效方式，这已成为实务界的共识。在这方面，部分地区的实践提供了有力参考。以浙江省为例，该院行政审判第一庭《关于进一步保障和规范当事人依法行使行政诉讼权利有关问题的解答》中，认为经审查认定原告提起的本案诉讼构成恶意诉讼、无理缠诉的，无需审查被诉行政行为的合法性，可以依照最高人民法院《关于适用行政诉讼法若干问题的解释》第3条第1款第(1)项等规定，裁定驳回原告的起诉。笔者期待上述意见能尽快上升到最高院司法解释的高度，以有效规制非诚信诉讼行为。

 

【注释】

[1]冯皓：“对不诚信民事诉讼说‘不’”，载2013年12月29日《人民法院报》。

　　[2]曾丽园：“海南法院将推行诚信诉讼制对不诚信行为予以公布”，海口网2015-05-06发布，http://www.hkwb.net/news/content/2015-05/06/content_2535480.htm?node=115，于2016年8月15日访问。

　 [3]王琳：“诉讼诚信需要司法‘立木为信’”，载《京华时报》，2015.11.17,http://news.ifeng.eom/a/20151117/46272365_0.shtml，于2016年8月15日访问。