基于自用目的，且均非房地产开发企业的主体，可以在划拨土地上合作建房
——解析最高法院（2014）民提字第187号判决裁判要旨
作 者：乔 伟
责任编辑：孔政龙
【阅读提示】
房地产开发企业与其他主体就划拨土地签订的合作开发协议无效，自无争议。但如果双方均非房地产开发企业，且合作开发仅是为自用，并非投入市场获利，这时协议是否有效？
最高法院（2014）民提字第187号判决书认定，基于自用目的，且均非房地产开发企业的主体，就划拨土地订立的合作建房协议有效。当然，考虑到土地用途管制，自用范围应当与划拨土地用途相符。
成务律师在此提醒：虽然此类协议被认定有效，且协议亦会约定一部分房屋产权归投入资金一方，但投入资金方并不当然取得房屋所有权，其仍需依划拨土地上房屋转让的程序规定报批进行权属主体的变更。
【关键词】 划拨用地 合作建房
【裁判要点】
1、基于自用目的，且均非房地产开发企业的主体，就划拨土地订立的合作建房协议有效。
2、划拨土地上房屋转让的报批程序规定属于管理性强制规范。
【相关法条】
《中华人民共和国城市房地产管理法》
第三十条 房地产开发企业是以营利为目的，从事房地产开发和经营的企业。
第四十条 以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。
《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》
本解释所称的合作开发房地产合同，是指当事人订立的以提供出让土地使用权、资金等作为共同投资，共享利润、共担风险合作开发房地产为基本内容的协议。
第十六条 土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，以划拨土地使用权作为投资与他人订立合同合作开发房地产的，应当认定合同无效。但起诉前已经办理批准手续的，应当认定合同有效。
【基本案情】
1993年中南汽修厂与中行宝丰支行签订一份《合作建房合同》。合同约定双方在中南汽修厂所在地修建综合办公楼，由中南汽修厂出土地、中行宝丰支行出资金，建成后双方按5：5分成。办公楼中属中行宝丰支行所有权的部分，由中南汽修厂负责办理产权转让手续，费用由中南汽修厂承担。2000年整个工程结算完毕。后中行宝丰支行垫付了办证及相关转让费用，但未能办理权证的转让手续。
2002年中南汽修厂改制为中南汽修公司，改制时资产评估报告将办公楼中属于中南汽修厂所有的房屋及占用土地作价计入固定资产，将约定属于中行方所有的房产及占用土地未列入评估范围。之后，中南汽修公司单方办理了办公楼的《房屋所有权证》。
2004年12月，中南汽修公司再次单方办理了含办公楼占地面积在内陆块的《国有土地使用权证》，性质为国有划拨工业用地。庭审中，涉案当事人均认可该宗土地至今未办理出让审批手续。
另查明：2004年中国银监会及财政部均作出批复，将中行宝丰支行所占有使用的综合办公楼房产经评估后纳入国有出资额。
中行宝丰支行一审起诉：1.确认对综合办公楼享有一半面积的房屋所有权及其占地面积的土地使用权；2.由中南汽修公司等协助办理过户登记手续，并承担相关办证费用。
中南汽修公司一审反诉：1.确认与中行宝丰支行签订的《合作建房合同》无效；2.中行宝丰支行支付使用费用并腾退房屋。
一审法院审理认为，本案争议的焦点问题是：1.原中南汽修厂与中行宝丰支行签订的《合作建房合同》的性质；2.《合作建房合同》的效力。
一审法院认为：一、依据中南汽修厂与中行宝丰支行签订《合作建房合同》的缔约目的、履行情况，应认定该合同是房屋买卖合同。
二、转让在划拨土地上建造的房地产需进行报批程序的规定，属于管理性强制规定，非禁止性强制规定。故《合作建房合同》意思表示真实、基本履行完毕、政府认可、不违反法律法规的禁止性规定、不损坏其他利益，应为有效合同。
一审法院判决支持了中行宝丰支行的诉讼请求，驳回中南汽修公司的反诉请求。中南汽修公司向湖北高院提起上诉。湖北高院裁定发回重审。
武汉中院重审认为，从《合作建房合同》所约定的内容可知该合同的性质应为合作建房合同。进入房地产开发市场的案涉土地至今未办理土地使用权出让手续，《合作建房合同》因违反我国法律法规强制性规定，应认定为无效。
重审判决认定《合作建房合同》无效，驳回中行宝丰支行的诉讼请求，驳回中南汽修公司的反诉请求。
中行宝丰支行不服武汉中院重审判决提出上诉。二审法院驳回中行宝丰支行上诉请求。中行宝丰支行申请再审。
【裁判结果】
最高法院认定《合作建房合同》有效，驳回中行宝丰支行的诉讼请求。
【裁判理由】
最高人民法院认为，案涉《合作建房合同》的性质、效力以及法律后果，是本案争议的焦点问题。
（一）《合作建房合同》性质。从《合作建房合同》的签约主体看，双方分别为国有企业和国有金融机构，均非房地产开发企业，不具备房地产开发经营资格。从合同的内容看，双方约定由甲方出地，乙方出资金合作建设综合办公楼，建成后5：5分配各自办公使用。从合同目的看，中南汽修厂是为实现企业办公楼的改造，采取融资方式合作建房；建成后，双方依约定比例对讼争办公楼实际进行分配，中行宝丰支行占有使用至今，至此，订约目的基本实现。综上，《合作建房合同》体现了合作建房双方共同出资、共担风险、共享利益的法律特点，合作建房目的是为改造老旧办公楼以双方自用，非擅自变性为开发项目以售房等开发行为获益，应认定为在国有划拨土地上的合作建房合同。
（二）合作建房合同效力。《合作建房合同》约定，“综合楼建成后，属乙方（中行宝丰支行）所有权的部分，由甲方负责为乙方办理产权转让手续”。但合作建房合同中有关中行宝丰支行取得的讼争标的物土地使用权和分配房屋所有权证的性质如何？即所占划拨土地以后是否变性为出让土地；如不变性，应否向有权政府部门申请增加中行宝丰支行为改造后的综合办公楼划拨用地及地上附着物使用权人；如变性，如何将综合办公楼改造项目纳入开发项目立项及纳入年度开发规划，双方约定不具体、不明确。2004年，中南汽修公司先后办妥了讼争建设项目房屋所有权证和土地使用权证，用地性质仍为划拨。双方在《合作建房合同》中的有关约定内容，尽管不甚详尽，但并未违反法律、法规强制性规定。从合同履行情况看，双方履行了相关行政审批手续，并无规避法律规定，违反城市整体规划，偷逃出让金或国家税款等违规行为；也不存在擅自变更建设用地划拨性质，或违背划拨土地用途，擅自用于房地产开发，损害国家利益或社会公共利益等违法行为。时至今日，合建合同基本履行完毕，中行宝丰支行已实际转移占有分配房屋，讼争标的物的房屋产权证、土地使用权证也均已办妥，尚余双方共同为中行宝丰支行分配房产办理相关房屋产权、土地使用权转让手续等合同义务，双方应当继续遵循诚信原则，为履行后续合同义务作出具体安排并实际履行，不能因为后续合同义务未履行完毕而反推在前订立的民事合同无效。本院认为合作建房合同有效，中南汽修公司应依相关法律、法规为中行宝丰支行分配房屋办理房产证和土地使用权证。
（三）关于涉案房产在本案应如何处理的问题。《合作建房合同》有效，双方当事人应当继续履行办理产权证书的合同义务，如需变更用地性质为出让，尚需履行规划审批等法定程序；如不改变用地性质，变更部分划拨用地的使用权人，也需报相关部门审批。故中行宝丰支行主张确认其分得房地产的所有权的请求，目前尚不具备办证的法定条件，中行宝丰支行的该项请求应予驳回。但中行宝丰支行对讼争房屋的占有使用具有合同依据和法律依据，属合法占有。
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