2013-12-03 中国智慧城市导刊
文/ 本刊记者 许兰 吴庆敏
有着故宫、天安门、北京市政府、各大中央部委等重要场所的北京市东城区，作为北京市的中心城区，相较于中国任何其他城区，可以称得上是维稳压力最大的一个区，也是北京市城市管理的重点所在。2003年，当它与“网格”结合起来，让我们看到了不一样的城市管理与更为精细的社会管理。
随着社会的发展，越来越多的人涌入城市，一系列的社会管理问题开始日益凸现。与此同时，原先以条块为主体的社会组织管理体系，功能却逐渐弱化。如何实现有效的城市管理、社会管理？每位城市管理者都在思考。
有着故宫、天安门、北京市政府、各大中央部委等重要场所和机构的北京市东城区，作为北京市的中心城区，相较于中国任何其他城区，可以称得上是维稳压力最大的一个区，也是北京市城市管理的重点所在。2003年，当它与“网格”结合起来，让我们看到了不一样的城市管理与更为精细的社会管理。
说起“网格”，大家可能第一反应是爬满格子的稿纸？打渔人的渔网？运动员的羽毛球拍？而东城区把“网格”用在城市管理与社会管理上，并经过实践有了结果。政府领导说，这是社会管理的一种创新，使管理精细化；专家说，社会网格化管理作为最小单元，是对基层工作的延伸，是基层政权建设的提升；百姓说，网格化管理使我们幸福感不是说说而已。
智慧东城：地上的“格”
东城区在推进数字东城伊始，就开始思考如何更好地管理城市、管理城市里的人，开始探索具有东城特色的社会管理之路——构建了“天上有云、地上有格、中间有网”的社会服务管理信息化支撑体系。
所谓“天上有云”是指云计算中心，“中间”有网是互联网，“地上有格”便是社会服务管理网格。
网格化社会服务管理模式，是在充分总结“万米单元城管网格”、“信访代理制”、“城管综合执法机制”理念及实践经验的基础上，针对当前社会服务管理中存在的薄弱环节和重点难点问题，充分利用网格理念和现代信息技术，合理划分网格管理单元，以加强社会管理、优化社会服务、完善社区治理为主线，以责任制为依托，以对社会各类人的服务管理为重点，全面覆盖人、地、事、物、情、组织等各种要素，进行精细化服务管理的一种常态工作方式。东城区信息化工作办公室原主任倪东说：“我们将网格里的公共资源，都很清晰地被人所知晓。一旦发生问题，能让人很及时地知道。”
倪东介绍说，该模式的组织体系是“三级平台、四级管理”。“三级平台”是指区级、街道级、社区级，相对应的管理中心便是“东城区社会服务管理中心”、“街道社会服务管理中心”、“社区社会服务管理工作站”，而网格化对应的便是“网格社会服务管理工作单元”。区社会服务管理中心的主要职责是统筹全区工作，进行监督协调，解决疑难矛盾，处置突发事件，实施考核评价；街道社会服务管理分中心则是提供社会服务、组织治安防控、处置突出矛盾、开展综合执法、指导社区工作；社区工作站是了解社情民意，服务社区群众，组织群防群控，化解邻里纠纷；网格的职责是及时有效地宣传党和政府的方针政策、了解掌握群众需求、排查化解基层矛盾纠纷。职责很分明。
提起网格的划分及管理，倪东也是津津乐道。这个划分真的很有艺术，将全区的187个社区划分为589个网格，按照“完整性、便利性、均衡性、差异性”原则，实现“网格全覆盖、工作零缝隙”。每个网格配置了党支部书记、管理员、助理、督导员、民警、司法和消防员“七种力量”，并根据网格不同特点，整合社保、工青妇、统战、社会组织等特色力量进到网格，形成“一格多员、一员多能、一岗多责”的“7+X”力量配置模式。
“网格化”诞生记
“‘网格化’的诞生很凑巧。”倪东介绍说。
“2003年，当时的东城区区委书记陈平开始研究城市问题。有一天，他问我，说，我想看东城区整个城市的运行情况，能不能实现？还说，你看伊拉克打仗，士兵前面跑着战斗着，领导在后面都可以全部知道，你说这个怎么解决？因为我是做技术的，第一反应就是无线传输。”倪东顿了顿，“那时候，手机应用刚刚起步，只用于通讯上。我们跑了很多诸如诺基亚、三星、摩托罗拉等手机运营商，移动、联通都跑了，他们几乎都没觉得这是很好的创意。那时候跑得很辛苦，谈得也很艰难。”
事实上，那个时候的城市管理无外乎就是管城市建筑等，怎么管城市这一方面并没有综合的学科。于是，倪东请了几个专家一起讨论，在讨论的过程中不断地深入，提出了基于GIS的“格网”概念，以及网格计算，看看能不能将城市管理变得更为精细，最终找到了网格化管理模式。将城市分成一个个小网格，将网格里所有的公共资源一目了然，组建一支队伍对其监管，一旦发生问题，便进行有效的及时补救。网格化伊始，解决的问题很简单，都是类似城市常见的一些小病，比如掉井盖、小广告等。
网格化管理历程及创新
2003年年底，东城区创造了网格化管理新模式，以每1万平方米为基本单位，将当时的25.38平方公里辖区划分成了1593个网格单元，由350名城市管理监督员实施全时段监控。当时的“网格化管理”，主要是城市管理的工具，着眼于市容的清洁、居民的投诉、非法小广告的清理等。
2004年，东城区城市管理部门集合十几项信息技术、地理编码及网格地图技术，创设了一套名为“万米单元网格”的城市管理新模式。该模式用信息技术将本区内下岗的“4050”人员和失业人员武装起来，建立了一支庞大的城市管理监督员队伍，分布在城区各个要害处。
在随后的几年里，这套将数字技术和本地居民完美结合的模式不仅对东城的城市管理发挥了巨大作用，更赢得了包括国务院、建设部等部门的各种奖励，不到3年时间，就推向了全国，全国地级以上的城市几乎全都用上了这套系统。
2010年，东城区和崇文区合区，新东城区将“网格化”从城市管理推向了社会管理。合区后，东城区开始研究怎么做社会管理，关于人、地、事、物、情、组织等因素的管理，城市综合治理办牵头做，创新提出了“精细化管理、人性化服务、规范化运行、信息化支撑”的网格化社会服务管理目标，进一步将现代化信息技术与传统管理方法融合兼用，将社会群众的力量与专业组织的力量协调整合，力争建立新型社会服务管理信息化支撑体系。
东城网格化发展到今天，我们看见东城区发展的现状：井然有序的社会管理，下降的信访量，其乐融融的老百姓，对于突发事件的快速有效处理……其中，2010年和平里街道西河沿社区的一居民户发生煤气中毒事件，便是网格化管理的缩影。当时，值班网格人员得知信息后，赶往该居民家中，将其迅速转移到门外通风良好处，并立刻电话通知负责该网格的街道干部，街道领导接报后及时组织公共安全、综治、流管干部赶往现场，对其居室采取通风措施，积极做好善后工作，从而避免了一起严重煤气中毒事故的发生，实现了网格在第一时间发现、第一时间处置的高效能。
说起创新，倪东更是侃侃而谈。
“首先是‘城市部件管理法’，即把物化的城市管理对象作为城市部件进行管理，运用地理编码技术，将城市部件按照地理坐标定位到万米单元网格地图上，通过网格化城市管理信息平台对其进行分类管理的方法。我们将城市所有的公共资源，包括井盖、护栏、宣传栏等都作为公共资源，称之为‘部件’，给其分类。”
“其次是‘万米单元网格管理法’，在城市管理中运用网格地图的技术思想，以一万平方米为基本单位，将东城区所辖区域划分成若干个网格状单元，由城市管理监督员对所分管的万米单元实施全时段监控，同时明确各级地域责任人为辖区城市管理责任人，从而对管理空间实现分层、分级、全区域管理的方法。然后，我们将城市部件定位到每一个格子里，非常清晰。”倪东继续，“我们有一套标准，用数据库、有GIS将其管理起来，用闭环的管理模式：监督员发现问题，拍照上报到监督中心，监督中心收到信息后，派遣责任人处理，处理后由监督员审查后拍照上传到监督中心，两张照片一对比即可。这样就形成了‘闭环’。”
当问到监督员怎么产生的时候，倪东乐了：“这也是我们的亮点。我们用了我们国家的政策‘40、50’，即再就业工程。并且这些人多数来自东城区，对这个地方很熟悉，骑着单车循环检查，发现问题立马上报。工资是国家给一部分，区里出一部分。我们还运用了科学的评价系统，考核他们的工作。这一整个都是靠信息化支撑的。”
还有一个创新是双轴管理模式——监督轴和处置轴，监督中心只负责监督，和政府处置是独立办事。其中，城管通也是一创新，是一种基于无线通讯网作为信息交换手段的城管移动执法的科技产品。据悉，东城区监督员仅知道他所监督的网格，跟其他网格不互通、不共享信息。一定程度上，也是为了更好地进行监督工作。
两大难题：技术挑战与资源整合
“网格化”的思路有了，可是技术跟进成为最大的阻碍。当时，连将拍照信息实时传回这一功能都不能实现——因为当时的通讯公司没有开展与该类任务结合的服务，仅仅有通讯服务，还是跟套餐相关的通讯。要求将其跟政府的业务流捆绑，都不能实现。通过跟多家厂商讨论，最终选择多普达，用其拍照、传送，将任务单发到城管员的手里。渐渐地，技术贴近服务。据悉，当时北京移动多个部门，一直跟进项目，奋战近两个月，解决了这一难题。
“这不正是智能手机的雏形吗？”我打笑说。倪东也笑了：“是啊，推进这个项目，本身就想着如何更好地管理城市，应对突发事件，让老百姓生活得安全、舒服，结果带来了这么个大市场！”
“当时大家对这一技术都没太上心，哪里会想到今日智能手机的普及，带来的生活变革和如此大的消费市场。”这一创新确实带来了一个巨大的市场，除了智能手机，还推动GIS发展、数字政通上市，还培育了很多公司，继而带动了一个产业的发展。据悉，中国移动30多家分公司都来听城管新模式。慢慢地，这个模式遍及全国各个城市。
倪东提及网格化进程中遭遇的难题时，除了技术，对于整合资源更是费心费脑，如何用恰当的技术，推进、支撑我们的创新。从2010年合区开始，网格化管理便从城市管理转向社会管理。领导有城市管理的思想，没有信息技术无法实现，社会管理更是如此。
倪东解释：“城市管理是对公共区域的管理，而社会管理是围绕人，人有分类，有重点人、监控人……确实是一种提升。社会管理网格化比城市管理网格化复杂得多，通俗地说，由管理城市部件静态‘物’到服务管理以‘人’为主体的动态转变，这不能不说是一种社会管理的革命——人是动的，部件是定的。”倪东继续：“与城市管理不同的是，社会管理是指，一旦发现问题，不管什么诉求，在网格内解决。‘三级平台、四级管理’由此而来。我们划分了社会管理网格，也是不破边界的划分：按社区、属地类型（平房区、楼房区、商住混合区、人员密集区）等来分，是我们很多专家加班加点研究出来的。随后按照重心下移、夯实基层的原则，我们有了‘7+x’力量配置模式，这个过程很艰难，好在最后还是整合了一批大学生，属于社工，平均素质更高一些。”
我们了解到，在推进过程中，网格化模式不仅仅用于城市管理，也用于工商、食品等方面，其理念遍及全国各个领域。
然后，我们看到“天上有云、地上有格、中间有网”成为高考题目。也知道，有人认可，也有人不认可，怀疑乱花钱、无用功的质疑存在着。不管怎样，我们看到网格化模式确实有不少成效：85%的问题在社区网格解决，重点人群服务管理更加有效，信访量下降，各敏感期安保维稳工作、安全管理工作成效明显，“1510便利生活服务圈”在187个社区基本建立，群众幸福感不断加强……近年来，东城区的重点信息化工程，如蓝天工程、社区卫生工程和社会救助工程等，不断拓展网格化管理模式的应用范畴，在教育、卫生、民政等领域取得良好的应用成果。
想来，这就是智慧型城市的雏形。
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