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近日，湖南省政府办公厅印发《进一步规范政府性投资项目决策和立项防范政府债务风险的管理办法》。管理办法的总的精神是收紧财权，防范省级以下地方政府利用国有投融资公司盲目上马固定资产投资项目并且增加隐性债务。
《管理办法》将项目类型分为三类：
1.党政机关、各类事业单位建设的固定资产投资项目；
2.国有投融资公司投资建设的非经营性固定资产投资项目；
3.国有投融资公司投资建设的经营性固定资产投资项目。
对于前两类当中的重大固定资产投资项目，必须使用财政资金、政府债券资金，不得违规使用市场化融资新增政府隐性债务。并且，须由上级财政部门对资金来源进行评估论证。对于第三类当中的重大投资项目，需要由上级相关部门进行联审。
这几年，随着治理地方政府隐性债务的政策举措推进，地方政府违规举债的现像大幅减少。很多地方政府利用国有投融资平台举债，开展基础设施建设。在这个过程中，有很多基础设施属于非经营性资产，其自身无法获得市场化的现金流。金融机构普遍依靠“城投信仰”来为这些资产投资项目提供融资。这为金融体系带来了隐患。
地方投融资平台大量上马非经营性的项目或是未来现金流难以覆盖成本支出的项目，会影响投融资平台的偿债能力。地方投融资平台举借的债务虽然不需要地方政府承担直接的偿债责任，但是一旦地方投融资平台出现违约，会严重影响当地的信用环境与金融环境。这些债务即使不是法律意义上的地方隐性债务，也为地方政府带来重大负担。
在此前，财政部发布《关于地方政府隐性债务问责典型案例的通报》。在《通报》当中，列举了8个典型案例。这八个典型案例几乎涵盖了当前地方政府各种违背隐性债务治理政策的类型，具有较强的警示意义。
综合财政部的《通报》与湖南省政府的《管理办法》，我们可以认为当前政策对于地方政府开展基础设施投资与建设，并没有出现市场所预期的那样全面放开。而在此前，中央提出要全面加强基建。这被市场认为是提振经济增长的重大举措。作者认为，当前进行基础设施投资，更大的价值在于提升经济有效需求，避免经济失衡。
加强基础设施建设，不可避免的产生一个问题，钱从何来？如果无法落实资金来源的话，全面加强基建将无法落到实处。作者写过系列文章探讨钱从何来的问题，主要的观点是在财政预算资金的投资支出已经确定的情况下，当前只有投融资企业还存在较大的腾挪空间。
而从湖南省政府的《管理办法》来看，当前政策对于基础设施的投资与建设，仍然着眼于基础设施本身是否能够创造市场化的现金流。除了预算安排的基础设施投资与建设，其他的基础设施仍然受到财务硬约束。此前的硬约束是由金融机构来设置的，只要金融机构胆子够大，敢于提供贷款，就不存在约束。而当前的约束，则是由地方政府自已设置的。地方政府要破除约束，则需要违背上级政府的规定，难度很大。
换言之，在湖南省的《管理办法》限制之下，省内各市县的投融资企业的腾挪空间在缩小，全面加强基建所需要的资金，只能寄希望REITs、PPP等金融创新了。这些金融创新要发挥重大作用，需要一定时日。
湖南省在当前出台《管理办法》，有何深意？如果湖南省的做法在全国推广开来，未来经济金融到底会是一个什么情况？在保经济增长与控政府债务当中，政策会如何选择？这些问题还真让人有点摸不着头脑。
湖南省人民政府办公厅关于印发
《进一步规范政府性投资项目决策和立项防范政府债务风险的管理办法》的通知【湘政办发〔2022〕26号】
各市州、县市区人民政府，省政府各厅委、各直属机构：
《进一步规范政府性投资项目决策和立项防范政府债务风险的管理办法》已经省人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
湖南省人民政府办公厅
2022年5月26日
（此件主动公开）
进一步规范政府性投资项目决策和立项防范政府债务风险的管理办法
为进一步规范市、县两级政府性投资项目决策和立项管理，加强政府性投资项目决策风险防控，提高政府投资效率，防范化解地方政府债务风险，根据中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见和《政府投资条例》（国务院令第712号）精神，特制定以下办法。
一、明确项目范围
（一）纳入本办法管理的市州、县市区政府性投资项目，主要包括以下几种情形：
1.党政机关、各类事业单位建设的固定资产投资项目；
2.国有投融资公司投资建设的非经营性固定资产投资项目；
3.国有投融资公司投资建设的经营性固定资产投资项目。
上述第2、3种情形所称国有投融资公司，是指纳入名录管理的市州、县市区所属融资平台公司和国有投融资企业，名录由市州每年6月30日、12月31日前对行政区域内登记注册的国有投融资公司进行全面梳理，其中，融资平台公司名录报省财政厅汇总备案，同时抄送省发展改革委，国有投融资企业名录报省发展改革委汇总备案。严禁为规避项目审批监管而新成立融资平台公司等来开展政府性投资项目建设。
二、规范决策程序
（二）政府性投资项目履行立项（审批、核准、备案）手续前，必须由同级政府常务会议研究决策，加强资金来源审核和风险评估论证。
（三）符合第（一）条第1、2种情形的重大政府性投资项目，必须使用财政资金、政府债券资金，不得违规使用市场化融资新增政府隐性债务。在同级政府常务会议研究决策前，须由上级财政部门对资金来源进行评估论证。其中，县市区级总投资额5000万元及以上的，须报所在市州财政部门会同投资主管及行业主管部门进行资金来源评估论证；总投资额2亿元及以上的，在完成市州评估论证程序后，还须报省财政厅会同投资主管及行业主管部门进行评估论证复核。市州级总投资额2亿元及以上的，须报省财政厅会同投资主管及行业主管部门进行资金来源评估论证。若实施项目后债务率大于300%的市州和县市区，总投资额1亿元及以上的，须报省财政厅会同投资主管及行业主管部门进行资金来源评估论证。
（四）符合第（一）条第3种情形的重大项目决策，须由上级相关部门进行投资联审。在完成本级决策程序后，由上级政府投资主管部门牵头，联合财政、工业和信息化、科技等相关部门建立联审机制，对项目建设的资金来源以及是否符合产业政策等开展联审。其中，财政部门负责对使用政府性资金情况，发展改革会同科技、工业和信息化等行业管理部门负责对是否符合行业规划、产业政策等方面进行审查。县市区国有投融资公司投资5000万元及以上的，在完成本级决策程序后，须报市州联审机制开展联审；2亿元及以上的，在完成市州联审程序后，还须报省联审机制开展联审复核。市州国有投融资公司投资2亿元及以上的，在完成本级决策程序后，须报省联审机制开展联审。
三、严格立项管理
（五）符合第（一）条第1、2种情形的项目，由各级投资主管部门对项目立项实行审批制管理。履行审批手续时，必须同步提供以下文件：①政府常务会议决议书；②同级财政部门出具的资金来源审核意见；③上级财政部门出具的资金来源评估论证意见；④履行政府投资项目审批所需的国土规划、行业审查等意见。
（六）符合第（一）条第3种情形的项目，由各级投资主管部门对项目立项实行核准或备案制管理。履行核准或备案手续时，参与投资的国有投融资公司必须同步提供以下文件：①政府常务会议决议书；②上级联审机制出具的经营性项目投资联审意见。
（七）省政府投资主管部门加强湖南省投资项目在线审批监管平台的功能完善和流程优化，利用信息化手段，对市州、县市区投资立项情况开展核验、抽查和监督。未按本办法履行决策程序的，投资主管部门不得办理立项手续。
四、加强概算管理
（八）项目单位法定代表人对政府性投资项目投资概算承担全过程管理责任，项目单位向投资主管部门申请审批项目投资概算时，必须提供项目单位法定代表人概算管理承诺书。项目建设过程中，法定代表人发生变化的，应及时签署法定代表人变更责任移交书，并报投资主管部门备案，未经备案的，原法定代表人继续对项目概算管理承担责任，确保实现投资概算管理责任建设过程全覆盖，不同责任期法定代表人分阶段对相应的投资概算管理承担责任。
（九）项目单位在项目建设过程中，未经批准一律不得擅自调整概算。确需调整投资概算的，项目单位必须事前向投资主管部门正式申报，经严格论证并按程序批准同意后方可实施。
（十）投资主管部门必须严格落实政府性投资项目的概算核定、监督和调整职责，应在项目建设过程中，定期开展概算控制检查，发现超出投资概算总额的，应责令停工整改，并书面通知同级财政部门暂停付款。对违规超概项目，先行追责问责到位，再严格按程序履行评估论证、重新决策、调整概算等手续后，方可继续实施。
（十一）财政部门根据批复或核定的投资概算，按工程进度拨付财政资金。对于超过概算批复的项目，未经批复调整，不得拨付财政资金。
五、实行跟踪审计
（十二）各级投资主管部门每年底前将本年度政府性投资项目信息推送同级审计部门，各级审计部门应根据项目管理层级，按《中共湖南省委审计委员会关于印发<重大政府投资建设项目审计监督实施办法>的通知》（湘委审〔2020〕2号）要求，将辖区内重大政府性投资项目列入下年度审计计划，相关审计结果及整改建议经本级党委、政府研究通过后，报上级审计机关、投资主管部门和财政部门备案。
六、严肃追责问责
（十三）有下列情形的，责令改正，对负有责任的领导人员和直接责任人员依规给予处分。存在违纪违法行为的，移交相关纪检监察机关或者司法机关处置：
1.在必要文件缺失情况下予以立项的，追究投资主管部门相关人员责任；
2.人为压低投资规模或拆分项目，规避决策程序的，追究项目单位相关人员责任；
3.资金来源评估论证文件等必要文件弄虚作假的，追究对应主管部门相关人员责任；由项目单位提供的相关数据、文件弄虚作假的，追究项目单位相关人员责任；
4.未履行概算调整决策及审批程序，超概算的，追究项目单位法定代表人及相关人员、代建单位责任；
5.未按规定实行代建制的，追究项目单位相关人员责任。
各市州、县市区人民政府应按照本办法，结合本地工作实际，制定完善配套政策或实施措施，加强对本级及下级政府性投资项目管理，政府性投资项目决策和立项管理过程依法接受同级人大及其常委会的监督，自觉接受人民政协的民主监督。各相关部门根据职能分工，切实履行好政府性投资项目全过程各环节的监督、管理等相关责任，各级投资主管部门会同财政、审计等部门建立相应的决策、管理、审计等机制。本办法自发布之日起施行，以前规定与本办法不一致的，按本办法执行。在施行过程中出现重要情况及时向省政府报告
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