作者简介
吴晓涛
河南理工大学应急管理学院副教授，博士，研究方向为学校安全管理、政府应急管理。
杨颖
河南理工大学应急管理学院硕士研究生，研究方向为学校安全管理。
摘 要
中小学校安全风险管控机制可以预控学校安全风险、降低事故损失，是维护教育系统安全稳定的重要保障。本文基于风险社会理论、应急管理理论、全面风险管理理论，围绕中小学校安全风险管理的核心问题，全面分析了中小学校面临的安全风险，系统梳理了中小学校安全风险管控流程，并构建了适用于中小学校的安全风险管控机制。该机制包括成立学校安全风险管理小组、制定风险准则、风险点确定、风险控制措施以及持续改进等五个方面。本文为中小学校规范安全风险管理工作、提升安全管理水平提供参考和依据。
关键词: 中小学校 风险管控机制 风险评估
引言
在风险社会的背景下，随着学校规模增大、师生数量增多，学校周边环境日益复杂，多重因素相互作用导致学校安全风险呈现出数量类别多样、事故后果严重、社会影响恶劣的特点。各中小学校根据自身情况积极响应中央号召开展学校安全风险管理工作，取得了一定成效。但仍存在一些现实问题，主要体现在师生风险意识薄弱、缺乏预防与控制风险的能力，难以科学识别各种风险要素; 没有形成规范的风险评估及风险管理工具，风险信息数据收集和量化分析工作存在困难; 缺乏流程清晰、易于操作、通用性强的风险管控机制。因此，深入探讨中小学校安全风险管控机制问题具有较强的理论意义和实践价值。
01 理论基础
风险社会理论。风险社会理论揭示出风险的解决是对现代制度的反思和变革，强调避免付出更大的经济成本与社会代价，而不是对风险的消除和推翻，是分析当代风险问题最直接的理论基础。风险是客观存在的，目前，风险通过多种方式“渗透”校园，导致学校安全事故频发。学校安全风险是指发生在学校这一特定环境中，学校和师生所面临的、某种突发事件发生的可能性和事件导致后果的严重性的组合。学校是社会系统中的一个子系统，学校的稳定和发展离不开社会的影响和制约，从这个角度来看，风险社会理论可以为处于风险社会背景下的学校安全管理提供理论基础和依据。
应急管理理论。在风险社会背景下，应急管理研究因其“面向风险进行知识生产”的特点正在成为“显学”。由于引发危机的根本原因是风险，因而针对突发事件的应急管理体系只能控制事态，无法从根本上解决危机问题。因此，需要依据学校安全风险( 即突发事件) 的特征，对可能出现的突发事件进行信息收集、分析整合，根据分析的结果进行判断、预警，采取措施加以防范，实现学校安全风险管理与应急管理的共同目标( 即控制风险) ，保障民众安全，维护公众利益，推动社会和谐稳定发展。
全面风险管理理论。相对于风险管理理论，全面风险管理理论增加了目标设定、事项识别和风险应对三个要素，完善了内部控制和风险管理，将传统的风险管理视角扩展到了组织的外部环境，风险管理主体由组织内部控制者扩展到组织的所有利益相关者，弥补了风险管理忽略外部环境、仅注重单一风险类型的缺陷，实现了内外部环境的统一，更突出了“全面”的含义。全面风险管理理论应用于中小学校安全风险管理机制中，对有效指导学校安全风险管理工作的开展提供理论基础。
02 中小学校安全风险管控机制设计
为确保中小学校安全风险管控机制的理论框架符合中小学校现实需要，法律、规章、标准的规定，具有科学性、针对性和可操作性，主要从以下三个方面考虑：第一，以《未成年人保护法》《义务教育法》等法律法规、预案、地方政策文件等作为机制构建的基本依据。第二，整合中小学校全面风险管理、风险社会、应急管理等理论的研究，充分借鉴、吸收各省区市相关经验做法。第三，基于全面风险管理理论，结合中小学校安全风险的实际情况，从全面风险管理的流程出发，构建包含多种要素的中小学校安全风险管控机制，包括成立学校安全风险管理小组、制定风险准则、风险点确定、风险控制措施及持续改进，如图1 所示。
（一）成立学校安全风险管理小组
风险管理的机构、人员及其职责的设置是学校顺利开展安全风险管控工作的重要保障，因此在不增加学校安全管理工作负担的前提下，中小学校应当根据现有的安全工作领导小组的分工情况，确定风险管理工作所属部门，成立学校安全风险管理小组。学校安全风险管理小组的工作人员应当是以接受过安全防范和风险隐患排查培训的学校教职工为主体组成，结合《中小学岗位安全工作指南》明确中小学校安全风险管理小组的人员构成及职责分工，具体如表1 所示。
（二）制定风险准则
1.明确学校安全风险环境信息
（1）明确学校外部环境。为保证中小学校在制定风险准则时能充分考虑外部利益相关者 （即学生家长、监管部门、社会舆论等) 的目标和关注点，学校需要了解外部环境信息，包括学校安全相关法律、法规、政策、标准等明文规定和上级部门对中小学校安全管理工作的监管要求; 学校所处地理位置是否易发地震、洪水、泥石流等自然灾害; 影响学校周边治安环境的因素; 家长对学生在校安全的诉求、价值观和风险承受度等等。
（2）明确学校内部环境。中小学校安全风险管理的过程要与学校的特殊性、教学活动、学生特点及脆弱性相适应，具体包括: 学校安全管理工作的目标、范围和实现学校安全所需要的资源; 学校安全管理的组织结构、管理过程和具体措施; 学校、教职工、学生对安全的诉求、价值观和风险承受度; 学校安全风险评估方法和使用数据; 对风险管理进行持续改进所需的绩效评价方法等学校内部影响其风险管理的任何事物。
2.制定风险取值标准
中小学校根据法律法规、政策文件的要求和自身实际可接受风险的大小，结合学校风险环境的内外部信息，制定学校安全事故发生的可能性、严重性和风险度取值标准，即可能发生后果的性质、类型以及后果的度量，进而确定学校安全风险准则，并持续不断地检查和完善( 如图2 所示)。
（三）风险点确定
1. 风险点划分与排查机制
( 1) 风险点划分。中小学校可以通过聘请专家或有经验的安全管理人员对学校可能存在的不良环境、不安全行为和高危险区域按照设施、区域、人群、行为及风险类别等方式划分风险点。学校安全风险点一般可以划分为静态风险点和动态风险点。
( 2) 风险点排查。中小学校应组织安全风险管控小组建立安全风险隐患排查治理工作机制，对教学活动、学校各类安全隐患进行风险点识别，形成风险点名称、所在位置、可能导致的事故类型、风险等级等内容，进行风险点排查，操作流程如图3 所示。
2.风险评估机制
( 1) 风险识别。首先，收集基础资料，确定识别的范围是开展风险识别活动的前提。其次，确定风险识别的内容，是进行风险识别的核心环节。中小学校安全风险识别机制包括实体风险源识别和非实体风险源识别两个方面。其中，将实体风险源划分为校内风险源和校外风险源。对风险源进行分类可以提高工作人员全面识别学校安全风险的信息与特征，降低学校安全事故发生的概率。操作流程如图4 所示。
（2）风险分析（如图5 所示）。首先，风险源分析是指收集已经识别出的风险源信息，对中小学校安全实体和非实体风险源进行鉴别和分析，并对其危险性进行综合评估，得出各风险因素的风险程度。其次，风险受体分析是指对中小学校安全风险受体的敏感性和恢复力进行分析，得到学校安全风险受体的综合脆弱性水平。最后，为提高风险分析的准确度，综合运用定性与定量风险分析方法，开展风险分析工作。
（3）风险评估。首先，选用合适的风险评估方法，如风险指数、层次分析法、结构化假设分析法等。其次，建立风险等级评估标准，据此确定风险等级。根据学校安全风险的性质、严重程度、可控性及影响范围，将风险等级由高到低划分为重大风险( A 级) 、较大风险( B 级) 、一般风险( C 级) 、低风险( D 级) 四个级别，并依次采用红、橙、黄、蓝四色表示，从而为风险程度的衡量提供直观的参考。
(四) 风险控制措施
包括具体措施、有效性评审、风险分级分层管控三个环节，如图6 所示。
1.具体措施
风险控制具体措施包括工程技术措施和非工程性措施。其中，工程技术措施是指对教学设施和设备进行工程上的改造，使其变得更安全，以减轻或消除灾害带来的影响。非工程技术措施是指不涉及物理建筑的减灾措施和方法，主要包括健全安全管理各项规章制度、健全组织机构、制定应急预案、排查整改风险隐患、开展演习演练等。
2.有效性评审
针对风险的严重程度，分别采取相应措施，为保证管控措施的可行性和有效性，需要在执行之前由学校安全风险管理小组专家进行有效性评审，判定所选措施是否可以把风险控制在可容许范围内，并确保其不会产生新的不可容许的风险。
3. 风险分级分层管控
中小学校应该根据安全风险等级实施差异化管理，对其进行分级管控，遵循风险等级越高管控层级越高的原则，根据学校安全风险管理小组的人员设置，合理确定各级风险的管控层级。一是要对消防安全、校车安全、校园欺凌、预防未成年人溺水等重点风险进行重点治理管控。二是学校可以积极发挥学生的力量，让其参与到力所能及的工作中。三是由于学校安全隐患排查工作的定期开展，学校风险持续处于不断变化的状态。因此，中小学校应定期更新风险地图、安全隐患清单以及风险隐患处理工作表，从而保证学校安全风险分级分层管控工作的有效性。
(五) 持续改进
在教育行政部门层面，各省教育厅应制定检查验收标准，会同市、县级政府，检查验收及评估辖区内各中小学校安全风险管控成效; 各市教育局应将安全风险管控工作纳入各中小学年度目标考核内容或经批准开展的督导内容，对开展安全风险管控工作成效明显的中小学校予以表扬，对被动应付工作的中小学校通报批评，对没有落实安全风险管控工作而导致事故发生的中小学校严肃问责。
在学校层面，各中小学校应该建立健全学校内部激励约束机制和绩效考核制度等方式，科学设定考核指标，将教职工学校安全风险管理情况，作为绩效考核、职称评定、干部任用的重要依据，以激励教职工积极参与到学校安全风险管控工作中。此外，中小学校还应根据风险管控工作所反映的问题和趋势，客观分析学校安全风险管控的运行质量，及时修正发现的问题和偏差，不断完善安全风险管控制度。
03 结论
本文基于风险社会理论、应急管理理论、全面风险管理理论，结合中小学生群体、学校特点，详细梳理学校存在的安全风险; 从管理实践角度，系统整合中小学校风险管控流程，构建出我国中小学校安全风险管控机制。该机制为管理主体开展中小学校安全风险管控工作提供了参考工具，但由于中小学校安全风险管控涉及的问题较为广泛，如中小学校安全风险管控机制的可操作性、不同区域中小学校风险管控资金支持、城市与农村学校在风险管控工作中的差异性等问题仍需研究与探讨，随着研究的深入，中小学校安全风险管控机制必将进一步得到完善。
参考文献
吴晓涛,杨颖.中小学校安全风险管控机制研究[J].风险灾害危机研究,2020(01):107-127.
文案 | 郭 檬
责编 | 何依蔓
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