专题

《三堵点阻碍僵尸企业出清》

　　2020年底是各地区完成僵尸企业出清的最后期限。经过近几年的努力，不少僵尸企业已退出市场或重焕新生。

　　《瞭望》新闻周刊记者近日在河南、内蒙古、重庆等地走访发现，部分僵尸企业出清仍面临一些制度性堵点，陷入“死不了活不起”的境地，主要表现为三类问题：

• 土地问题。僵尸企业留下的多是区位偏远、价值不高的工业用地，土地处置面临权属不清、收储困难等问题，拖慢处僵治困进程。

• 历史税费欠缴。不少僵尸企业无力清缴拖欠税款及高额滞纳金，阻碍了工商注销和混合所有制改革，处僵工作停滞不前。

• 金融债。部分僵尸企业在权属上为子公司，所欠金融债却涉及母公司连带责任，影响处僵工作推进。

　　基层干部和有关专家建议，在坚持市场化法治化的基础上，政府尽量为僵尸企业处置创造良好的政策与制度环境，鼓励地方先行先试、分类盘活。

土地价值低收储困难

金融债还不上转股无望

　　随着资源枯竭、市场加速淘汰和产业政策调整，一些资源集聚型地区出现了长期停产半停产、连年亏损、资不抵债，靠政府补贴和银行续贷维持经营的工业僵尸企业。以河南为例，河南省国资委有关负责人介绍，省属僵尸企业中工业类企业占绝大多数，尤其是省管企业中僵尸企业主要集中在煤炭、钢铁等产能过剩行业，市县属僵尸企业则主要集中在工业、粮食、物资、商贸、流通等行业。

　　河南省自然资源厅权益处副处长牛长合表示，绝大部分僵尸企业除了土地外，有价值的资产不多，但是土地处置面临权属不清、收储困难等多重难题。

　　政府已收储的土地市场化处置难。部分企业存在土地资产地块小、远离城区、资产质量较差等缺陷，长期无人受让，政府收储后资产处置存在困难。

　　土地、房屋等存在权利瑕疵。内蒙古自治区科技厅厅属企业改革领导小组办公室副主任马德庆说，部分僵尸企业受开办之初招商引资环境影响，未办理用地、规划等各类手续就匆匆上马，等项目建成投入使用后，再办理用地手续已困难重重，到处置土地、房屋资产时再补办各类手续更是难上加难。

　　划拨土地与地面附属物资产难以分割。部分破产僵尸企业存在房产、土地登记分离或不一致现象，难以处置。

　　除了土地变现难，僵尸企业还普遍涉及大量金融债务，所在集团多为担保人或直接就是借款人，债务处理可能引发集团风险。“我们集团的几十户僵尸企业大多已关闭，但因还不上债务，一直没法注销。”重庆一企业负责人说，“金融债务多是集团统借统还，走破产清算程序，集团当期无法承担巨额损失。”

　　该名负责人表示，针对僵尸企业金融债务处置的相关政策有两个，一是全国性的债转股意见，二是八部委煤炭去产能债务处理意见。“从我们集团来说，都没落地。”该名负责人解释说，金融机构没有积极性，比如债转股，金融机构提出用集团上市公司的优质股份置换僵尸企业的债务，以好换次，集团果断否决，金融债务处置陷入难解局面。

欠税1.8亿滞纳金8亿

高额改革成本如何承担

　　取得完税证明是企业法人工商注销的前置条件。然而，部分僵尸企业欠税时间长，滞纳金往往超过欠缴税款本金，加上企业注销程序复杂、耗时较长，清税难题成为僵尸企业出清道路上的一大堵点。

　　僵尸企业欠税多因自身经营不善造成，也有部分企业是在分税制改革后，地方前期优惠政策未能发生效力导致的政策性欠税。西部某企业就是一家同时涉及政策性、经营性欠税大户。企业相关负责人介绍，上世纪90年代初期，该集团与该市政府和主管部门签订承包经营合同，约定对于超额实现的税金按合同规定全额减免。但目前税务系统仍显示该集团欠缴增值税1.8亿元，截至2019年三季度，税收滞纳金攀升至8亿元，总共近10亿元。

　　“这种情况在全国并不罕见，地方政府与企业的税收优惠合同与税改后全国性法律法规冲突，按照现行税法，这些'优惠’税金就留在了税务系统欠缴记录上，成了企业欠税。”某会计师事务所税务合伙人介绍，“按现行税收征管相关办法规定，滞纳金按日加收万分之五，五年多就会翻一倍，且明文规定本金及滞纳金需一次性缴足。”

　　“一批僵尸企业本身资不抵债，连启动清算的审计、评估、聘请中介机构的费用都没有，更无力缴纳历史欠缴的各项税费，主管部门大多是行政事业单位，没有支出渠道，也无法支付高额改革成本。”内蒙古自治区国资委财务监督与统计评价处副处长云少峰表示，“处僵治困”钱从哪里来，是制约处僵治困工作顺利推进的重要因素。

破产混改走不通 涉税问题成关键

　　短期内清退无望，一些僵尸企业尝试进入司法破产程序，或引入战略投资者混改自救，但受税收政策不匹配、税费拖欠等系列涉税问题，这两项工作均受阻。

　　破产清算等司法途径是僵尸企业合理退出的重要方式。然而，当前破产退市比例很低，内蒙古在对69户僵尸企业处置过程中，仅4户为破产清算。云少峰解释，破产程序专业性强、难度大，当地很缺这类专业人才，而且破产案件程序繁琐、耗时长，受理企业破产案件对法官来说“吃力不讨好”，没人愿意接。此外，申请人要给审计、评估等中介机构支付巨额清算费，僵尸企业直接申请破产动机不足，而省一级税务机关又没有直接免除历史税费的职责。

　　河南省高级人民法院民二庭副庭长江长涛、许昌市中级人民法院巡一庭庭长马俊勇等长期从事僵尸企业破产审判的法官介绍，这些年来，破产审判呈现边缘化、碎片化特点。2016年以前，河南省法院破产案件结案率不到10%，已结案件平均审理时长在4年以上。还有一些破产案件被长期搁置，截至2018年5月，全省10年以上未结破产案件已达219件。

　　涉税问题是影响僵尸企业破产审判的最大障碍。“2018年，河南省法院共受理僵尸企业破产案件458件，目前仅完成税务注销79户，工商注销66户。”马俊勇说，僵尸企业形成多年，不少企业存在资料缺失、公章丢失、查询不到相关信息、联系不到法定代表人等问题，影响了工商、税务注销工作推进。

　　税务政策不匹配是阻碍僵尸企业出清的另一难题。“2016年后，集团为加快推进僵尸企业出清，对短期内无法变现处置的房屋土地，无偿划转到集团内部企业。但根据最新营改增政策，集团内部企业之间无偿划转视同交易，加重了企业产权过户成本，增加了僵尸企业清退难度。”重庆某市属国企财务负责人表示，一些原有的特殊税务政策在营改增后被停用，处置僵尸企业的税务成本进一步提高。

　　高昂的税务成本也让战略投资者望而却步。该负责人表示，曾有战略投资者看好该集团下属一家僵尸企业的技术和团队力量，有意接手并恢复生产。经双方协商一致，企业净资产作价2000万元，历史税费由集团承担。但核算发现，这家企业的欠税、滞纳金高达3000万元。“如果出让股权，集团还得倒亏1000万元，谁也不敢拍这个板，转让就此搁置。”

部分地区先行先试

因企制宜分类盘活

　　在改革大背景下，河南、内蒙古等地通过实行土地收储、置换、变性以及司法拍卖、5年过渡期、作价入股、工矿废弃地复垦整理等政策措施，分类破解了一些僵尸企业土地盘活难题。

　　比如，河南省中原传媒集团下属先达光碟公司，在创办之初没有办理土地、规划等相关证照，导致僵尸企业处置过程中土地过不了户，公司无法注销。当地国土、规划两个部门采取并联审批方式办理用地手续，不再互为前置，将这一历史遗留问题解决。

　　司法拍卖也加快盘活僵尸企业闲置土地。通过司法拍卖，河南省焦作市博爱县卓诚环保公司140余亩闲置土地成功对接入驻宏源精工车轮（焦作）有限公司年产10万套非道路机械车轮项目，2019年6月份设备已进厂安装，为企业节约投资700多万元，相比重新征地建设，至少能缩短一年半的投资周期。

　　鼓励原土地、厂房权利人直接盘活低效用地是另一方式。在内蒙古阿拉善高新技术产业开发区，内蒙古正维精细化工有限公司活性炭项目，由于经营不善，停产闲置多年。2018年，通过自主寻求合作伙伴，该企业建设了食品级盐酸、硫酸等新项目，闲置土地厂房重新被盘活。

　　2018年，为推动僵尸企业破产，河南省国企改革领导小组印发《关于加强府院联动推进“僵尸企业”破产工作的意见》，明确征管机关的申报义务，规范申报流程，并将行政罚款、税款滞纳金的减免问题纳入法律程序处理，由受案法院出具裁定书予以处理，消除了征收机关的后顾之忧。

　　河南省税务局出台多项政策措施，针对僵尸企业因历史原因存在的资料不全、登记不明等问题，研究确定处理意见，解决税务注销难问题，打通僵尸企业退出最后关口。

梳理历史问题 分担改革成本

　　记者调研发现，地方政府正在加快推动僵尸企业市场出清，但受财力限制，欠发达地区主要还是通过企业间兼并重组、招商引资新项目等方式处置僵尸企业。然而，停产企业产生的欠税、欠费、欠薪等历史问题，使接盘企业望而却步。

　　对此，基层干部和有关专家建议，在坚持市场化法治化的基础上，政府尽量为僵尸企业处置创造良好的政策与制度环境。

　　专家建议设立僵尸企业用地集中收储专项资金，对僵尸企业退出后的土地集中收储，开发整理后统一出让。鼓励有条件的地方探索建立破产经费多渠道筹措机制，破解破产案件费用高昂难题。

　　部分省级税务机关建议，对现行征管法实施以来，列入政府僵尸企业清理计划企业的欠税及滞纳金，出台具体处置办法：对拟进行改制重组的，比照相关规定予以核销，加快企业改制重组；对不具备改制重组条件、需退出市场的，比照东北老工业基地税收豁免规定，由各省市列出名单，报经国务院财税主管部门后统一核销，从根本上解决僵尸企业因欠税无法退出市场问题。