【学术动态】黄河流域国家重点生态功能区生态产品价值实现成效评估

黄河流域国家重点生态功能区生态产品价值实现成效评估

相文静  李宇昂  王昊

生态产品价值实现是党和国家提出的重大创新性战略，是“绿水青山就是金山银山”理念的物质载体和实践抓手。国家重点生态功能区是生态产品的主产区，随着黄河国家战略的实施，探索生态产品价值实现机制成为黄河流域重点生态功能区的重要任务。定量评估黄河流域重点生态功能区生态产品价值实现成效，可以客观反映黄河流域生态产品价值实现取得的成绩，为建立完善生态产品价值实现评价考核制度提供支撑，推动黄河流域生态保护与高质量发展。

01.

开展生态产品价值实现成效评价考核的必要性

党的二十大报告就“建立生态产品价值实现机制，完善生态保护补偿制度”作出具体部署，指明了建设人与自然和谐共生的现代化的发展方向和战略路径。2021年，中办、国办印发的《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》（简称“两办意见”）明确提出要建立生态产品价值实现评价考核机制，将生态产品价值实现工作推进情况作为评价党政领导班子和有关领导干部的重要参考。2023年，国家标准委等十一部门印发的《碳达峰碳中和标准体系建设指南》提出要推动生态产品价值实现绩效评估等标准。

地方上也在积极探索将生态产品价值考核机制作为推进生态产品价值实现的政策工具。截至目前，江西、山东、广西等15省份相继在国家要求基础上出台相关实施方案，在方案中明确要求开展生态产品价值实现综合绩效考核评价，特别是对重点生态功能区做出明确要求，将构建绿水青山转化为金山银山的政策制度、生态产品价值有效转化、满足人民优美生态环境需要等纳入生态产品价值考核机制的综合绩效评价指标。

表1 各省出台的生态产品价值实现实施意见中关于考核机制的表述

02.

生态产品价值实现的逻辑机理

生态产品的价值实现需要综合利用政府、市场等手段调节生态产品供给中利益主体的责任和效益分配关系，从而将生态产品的使用价值转化为交换价值。供给、转化和消费是生态产品价值实现的三个关键环节。因此，生态产品价值实现的全过程是以生态产品供给为逻辑起点，以生态产品价值转化为路径，立足于社会各主体价值实现，主要包括“产品供给—产业开发—机制创新—价值实现”四方面。

（一）产品供给

优质生态产品供给是推进生态产品价值实现机制的前提和基础。生态产品的供给依托于其生产载体的生产功能。生态资源是指在长期的积累过程中，生态系统所形成的具有生物生产功能的存量，而生态产品是经过生态资源存量生产出的流量产品。因此，“山水林田湖草”等生态资源可以作为生态产品的生产者或生产载体。在自然资本理论中，自然资源被认为是关系到人民生活幸福和国家发展的一种资本，自然资本存量所产生的自然资源流量对经济生产起到支撑的作用。作为生态产品载体的生态资源不仅能够为区域经济发展和农民生计提供直接的农、林产品，更重要的是能够提供调节和文化等具有重要使用价值的功能服务，主要包括固碳释氧、水源涵养、土壤保持和气候调节等，表现为清新的空气、清洁的水源和宜人的气候等生态产品。因此，保证生态资源资产的存续是保证产品供给的前提，也是价值实现工作能够有序开展的物质前提。生态产品和生态资源的“质”与“量”，是评价生态产品供给的可持续性的重要指标。

（二）产业开发

产业开发是目前最具市场化价值的价值实现路径。生态产业开发将生态产品通过与其他生产要素或资本形式有机结合实现生态产品溢价。要实现生态产品价值，就要利用生态资源的优势，通过开发等可持续手段实现生态产品的产业化。经营性生态产品主要通过生态产业开发实现价值，其包括物质原料开发和精神文化服务。物质原料开发主要是指与第一产业有密切联系的农林产品、生物质能等相关的产业发展。精神文化服务内容主要有旅游休憩、健康休养、文化产品等。因此，生态产业发展主要包括生态农业、生态旅游业的发展。生态农业和生态旅游都是依托于优良生态环境发展的产业新业态，企业作为生态产业开发主体，在获得生态资源使用权、经营权等产权的基础上，通过产业化经营发展生态农业、生态旅游业等使生态资源保值增值。这种资金、技术、人力等社会资本的投入与生态资源进行结合，不仅促进企业增值，还可以带动和吸收更多的农村劳动力，让农民工资性收入得以提升，从而提高农民可支配收入。

（三）机制创新

机制创新是实现生态产品价值实现保值增值的关键，其本质是建立生态产品供给者与需求者之间的交易，完成生态产品使用价值和交换价值的转变，机制创新就是其转化的关键路径。生态产品价值实现机制创新主要包括以政府为主导的机制创新和以市场化运行为主导的转化机制创新。政府机制作为生态产品价值实现中的主导机制，主要通过顶层设计，发挥“指挥棒”作用，形成相应制度和政策体系。因此，完善生态产品价值实现制度供给，包括权益交易、绿色金融、示范试点等相关制度的构建就变得至关重要。另外，政府作为生态补偿的实施主体或直接购买人通过财政转移支付、财政补贴等方式补偿给提供生态产品的地区或个人，进而实现生态产品的价值。而市场化机制在生态产品价值实现过程中有着至关重要的作用。要实现生态产品价值，关键在于激发市场机制的内在驱动力，通过市场将生态资源外部成本内部化，吸引社会资本参与生态产品价值实现。其中，“生态资源—生态资产—生态资本”转化是市场化运行机制中的关键路径。“生态资源资产化”通过资源产权流转模式等对生态资源进行收储和管理，并将其转化为生态资产。而要实现“生态资源资产化”实现，关键在于产权制度改革。在明晰产权的基础上，通过政府管制使得产权产生稀缺性，从而产生市场需求；“生态资产资本化”通过生态资本收益模式实现生态资本价值增值，其关键就是金融机制创新。金融机制创新通过金融资本投入促进生态资产产权的抵押融资，推动生态资产作为生产要素投入经济生产活动中实现价值增值；“生态资本可交易化”主要是企业通过生态产业开发、生态权益交易等市场交易化机制，实现生态资本货币化，满足和创造消费者需求，从而获得直接经济效益。

（四）价值实现

生态产品的消费环节中，生态产品作为生产要素在完成市场交换后完成价值分配。政府、企业、农民和金融机构等多元利益主体通过不同分配方式参与生态产品收益的分配。政府在生态产品价值实现中不仅作为公共利益代表通过财政支付等手段提高生态产品生产积极性，又通过制度供给保障生态产品价值实现。政府的财政自给能力和服务能力越强，越有可能采用生态补偿、政策等强制性生态产品供给方式；企业主要是生态产业开发、生态权益交易等转化机制中的生产者和参与者。企业参与生态产品价值实现具有降低交易成本、资源分配灵活等优势。银行等金融机构作为生态资本收益的创新主体，不仅可以通过绿色信贷、绿色基金等绿色金融扶持促进企业生态产业开发，而且可以通过将农户拥有的生态资源使用权等产权作为抵押提供金融贷款，从而促进企业经济发展和农民增收致富；生态资源是生态产品的载体，我国宪法规定所有生态资源的所有权归国家或集体所有，农民拥有生态资源的使用权。将生态资源作为生产要素分配给农民从而实现农民增收致富是生态产品价值实现的最终目的，农民通过生态产品价值实现所实现的经济效益除了按劳分配所应得收入，最主要的是将闲置的土地流转给产业进行开发所获取的要素收入，从而提高农民的财产性收入。不同利益主体参与生态产品价值实现全过程，利益主体参与生态产品实现的程度，是评价生态产品价值实现外在表现的重要指标。

图1 生态产品价值实现逻辑机理

03.

生态产品价值实现成效评价区域与方法

以生态产品价值实现逻辑过程为基础，综合考虑反映工作努力程度的潜绩指标和反映工作成效的显绩指标，构建了既包括定量又包括定性指标的综合评价指标体系。定量指标采用双基准渐进法对指标进行标准化，定性指标采用加分赋分法进行赋分，以县级行政区为评估单元，采用综合指标法对黄河流域国家级重点生态功能区生态产品价值实现成效进行评估。

（一）研究区概况

黄河作为我国除长江之外的第二大河，全长5464公里，横跨我国东中西三个区域，从青藏高原的巴颜克拉山开始，流经青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西、河南、山东9个省（区），共69个市（地、州、盟）、362个县（区、旗、市），最后在山东省东营市的垦利区流入渤海。根据2010年12月国务院印发的《全国主体功能区规划》以及2016年印发的《国务院关于同意新增部分县（市、区、旗）纳入国家重点生态功能区的批复》，黄河流域重点生态功能区主要涉及108个县域。这108个县域主要分布在山东省、山西省、陕西省、甘肃省、宁夏回族自治区、内蒙古自治区和青海省7个省，35个市。

图2 黄河流域重点生态功能区分布图

（二）指标体系

基于生态产品价值实现的逻辑机理，本文从生态产品供给、生态产业发展、农民增收致富和机制体制创新四个领域出发，添加指标层和指标，共同组成本文的生态产品价值实现成效评价指标体系，具体指标体系如表3-1所示。

表2 生态产品价值实现成效评价指标体系

（三）赋分方法

通过对标国内外优秀水平和我国达标水平，设定定量指标的优秀和达标两个基准值（A值和C值），分值分别对应80分、60分。定性指标明确打分标准，采用加分赋分法进行打分。综合得分采用百分制，得分越高代表生态产品价值实现工作成效越好。80分及以上为A级，生态产品价值实现工作成效整体上达到优秀水平，无明显不足或制约因素；70分（含）至80分为B级，生态产品价值实现工作成效整体达到良好水平，少数方面仍存在不足或短板：60分（含）至70分为C级，生态产品价值实现工作成效达到合格水平，各领域工作能够达到国家相关要求，但部分指标仍有较大差距；小于60分为D级，生态产品价值实现工作成效整体上未能达到合格水平，各领域均存在突出短板或制约因素。

表3 生态产品价值实现成效评价定量指标基准值

表4 生态产品价值实现成效评价定性指标评分标准

04.

黄河流域国家重点生态功能区生态产品价值实现成效

（一）整体状况

黄河流域重点生态功能区生态产品价值实现成效尚未充分显现。2020年黄河流域重点生态功能区生态产品价值实现成效指数平均得分为61.51分，刚达到及格水平。2020年黄河流域重点生态功能区生态产品价值实现成效得分主要集中在60-70分之间，仅有9个县域生态产品价值实现成效达到良好水平，主要分布在上游的内蒙古自治区的阿拉善盟、青海省和下游的山东省，仍有39个县域未达到及格水平。

图3 2020年黄河流域重点生态功能区生态产品价值实现成效得分图

生态产品供给是黄河流域重点生态功能区推进生态产品价值实现的最大优势。2020年黄河流域重点生态功能区生态产品供给领域平均得分为70.06分，整体达到良好水平，在各领域层得分中排名第一。108个县域中， 30个县域生态产品供给领域得分在70-80之间，达到良好水平；20个县域生态产品供给领域得分在80-90之间，达到优秀水平；仅有12个县域生态产品供给领域得分在60分以下。但黄河流域重点生态功能区生态产品供给水平差异明显，供给水平为上游>中游>下游。整体来看，生态产品供给领域平均得分高于总的生态产品价值实现成效指数得分，说明黄河流域重点生态功能区生态资源禀赋优势明显，生态产品供给能力较强。

农民增收致富和机制体制创新是黄河流域重点生态功能区生态产品价值实现的主要短板。2020年黄河流域重点生态功能区农民增收致富和工作推进成效平均得分分别为57.34分和44.21分，均没有达到及格水平。108个县域中，74个县域农民增收致富得分低于60分，98个县域机制体制创新领域得分低于60分。

（二）年际变化

黄河流域重点生态功能区生态产品价值实现成效普遍提升。2015-2020年黄河流域重点生态功能区的生态产品价值实现成效明显提升，平均得分提升了7.14分。在108个县域中，13个县域的生态产品价值实现成效指数得分提高超过10分，78个县域得分增加值超过5分，占比超过70%。

图3 黄河流域重点生态功能区生态产品价值实现成效得分变化图

黄河流域重点生态功能区生态产品价值实现成效水平的提升主要得益于生态环境质量的改善、绿色农业发展、民生福祉改善和权益交易市场改善。由图4可知，17个指标中环境空气质量（I₂）、地表水环境质量（I₃）、“三品一标”农产品认证规模（I₅）、农村居民人均可支配收入（I₁₁）、农民人均消费支出（I₁₃）和权益交易机制（I₁₆）等6个指标的贡献率超过10%，是黄河流域生态产品价值实现成效提升的主要贡献因素。

图5 黄河流域重点生态功能区生态产品价值实现成效评价指标变化及贡献率

生态环境质量的改善是黄河流域重点生态功能区生态产品价值实现成效提高的最主要原因。2015-2020年，黄河流域重点生态功能区环境空气质量和地表水环境质量得分分别提高了9.55分和9.79分，说明黄河流域污染防治攻坚取得了显著成效，对黄河流域重点生态功能区生态产品价值实现成效指数增长的贡献率分别达到14.78%和14.34%。

民生福祉改善是黄河流域重点生态功能区生态产品价值实现成效指数得分提高的另一主要原因。2015-2020年，黄河流域重点生态功能区农村居民人均可支配收入由7909元增加至12195元，增幅达54.19%，指标得分提高14.15分，对黄河流域重点生态功能区生态产品价值实现成效提高的贡献率为13.11%。农民人均消费支出由2015年的6559元增加至2020年的9439元，指标得分提高11.98分，对黄河流域重点生态功能区生态产品价值实现成效提高的贡献率为12.96%。

图6 2015-2020年黄河流域重点生态功能区生态产品价值实现成效指数与农村居民可支配收入

本期编辑|宋振兴

责任编辑|张林波

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