通过对近年来36项规划环评报告书的统计梳理，总结规划环评中资源环境承载力评价现状，分析了目前规划环评中资源环境承载力评价在评价思路、评价流程、评价内容、评价方法等方面存在的问题。从明确评价思路、规范评价流程、将单要素评价和综合评价有机结合以充实评价内容、提高资源环境承载力评价技术方法的适用性以逐步实现定量评价等方面，提出了规范和提高规划环评中资源环境承载力有效性的对策和建议，以期使资源环境承载力评价能更好地为规划环评决策服务。原文刊于《环境影响评价》2015年第5期。
郑雯、詹存卫、林齐，环境保护部环境工程评估中心。
自我国从20世纪90年代初期开始开展区域环评（早期规划环评形式）以来，资源环境承载力评价已成为规划环评最重要的任务之一。根据区域资源环境承载能力，科学、客观地分析、预测和评估规划的规模、布局和产业结构等的环境合理性，是贯彻落实主体功能区战略、环境功能区划和生态红线的有力抓手，对优化规划的规模和布局、协调好人类经济社会活动与生态环境可持续发展的关系、推进生态文明建设具有非常重要的意义。
目前，大多数规划环评都设置了资源环境承载力评价章节，对于发挥规划环评优化规划的规模、布局起到了一定作用。然而总结20多年的发展进程，规划环评中资源环境承载力评价仍存在较多问题，其对于规划环评决策支持的有效性并未得到充分发挥。本文以近年尤其是《规划环境影响评价条例》颁布以来完成的36项规划环境影响报告书为例（其中城市总体规划12项、水电梯级开发规划4项、煤炭矿区总体规划20项），对报告书中资源环境承载力评价的主要内容进行了梳理、分析和归纳，总结规划环评中资源环境承载力评价的现状，分析其在评价思路、评价流程、评价内容、评价方法等方面存在的主要问题，并提出相应的规范性建议，以期使之更好地为规划环评决策服务。
1规划环评中资源环境承载力评价现状
评价内容
目前，规划环评中的资源环境承载力评价通常主要包含三类，即资源承载力评价、环境承载力评价和生态承载力评价。
资源承载力评价是评价规划所在区域对规划所需各种资源的供给能力，目前开展较多的有水资源承载力评价和土地资源承载力评价。从本文梳理的36个报告书来看，所有报告书都开展了水资源承载力分析，且多数报告书通过供需平衡分析法来评价规划所在区域水资源对规划的支撑能力。区域开发类、自然资源开发类等部分规划类型的环评报告书开展了土地资源承载力评价，通常通过土地资源供需和土地生态适宜性分析与论证来进行评价。
环境承载力评价是由环境容量的概念演化而来。规划环评中的环境承载力评价多是以环境质量达标为前提，以环境容量及污染物排放量来表征。目前，开展较多的环境承载力评价主要为大气环境承载力评价和水环境承载力评价。
生态承载力评价是通过区域生态系统结构和功能的稳定性评价，来判断规划所在区域对规划的支撑能力，包括陆生生态承载力和水生生态承载力。陆生生态承载力常使用人口、土地等指标对生态承载力进行量化，水生生态承载力则多从河流水文、水质和水生生物等指标对生态承载力进行量化。
评价方法
当前，国内外关于资源环境承载力研究与评价的方法较多，常用于规划环评中的评价方法及其应用情况如表1（略）所示。
2规划环评中资源环境承载力评价存在的问题
通过对36项报告书中资源环境承载评价相关内容的梳理，可以发现，目前规划环评中资源环境承载力评价存在以下主要问题：
评价思路不系统
一是缺乏综合和系统性的评价思路。规划环评中的资源环境承载力多是按各要素分别开展评价，这种评价思路忽视了资源环境承载力中各要素之间的相互关系和作用，导致其评价结论难以客观真实地反映区域资源环境的承载能力，也使其评价结论难以满足支持科学决策的需求。
二是在评价中没有遵循适度开发、生态优先的评价原则。在规划环评中，常使用供需平衡法来进行资源承载力评价，通过资源的供应量和需求量对比，直观反映资源的承载能力。但在资源的供应量计算中，往往从需求的角度来考虑尽量增大供应量，忽略了对资源的保护。如新疆某矿区所在区域地表水资源的开发利用程度已达91%，无地表水可供供给；地下水开采率为382%，属严重超采区。而其规划环评报告书在进行水资源承载力分析时，拟采用搬迁居民和平原区退耕等措施，通过挤占区域生活、农业生产用水来满足矿区规划用水需求。在评价思路方面明显不符合“优先保障生活用水、不得挤占生态用水”的要求。
评价流程不完整
规划环评中，资源环境承载力评价都是根据要素各自进行评价，对于应该重点评价哪些要素并没有进行准确的识别和分析。如某城市发展规划环境影响评价报告书只对规划实施的环境影响进行识别，没有进行资源环境的主要制约因素识别，在其资源环境承载力评价过程中，对土地资源、水资源、岸线资源、能源资源、大气环境、水环境、生态等承载力都进行了评价，但对于制约城市发展的资源环境要素没有做到重点、深入的评价。且目前报告书资源环境承载力评价结论均为各个单要素承载力的评价结论，缺少统筹各要素的综合分析和评价。
评价内容不全面
根据对36个规划环评案例中资源环境承载力评价内容的统计分析来看，有44.5%的报告书资源环境承载力评价内容不全面；其中8.3%的报告书未开展生态承载力评价，主要集中在流域水电开发规划领域；27.8%的报告书未开展土地资源承载力评价，主要集中在煤炭矿区领域；还有个别报告书未开展环境承载力评价。
同时，部分报告书评价重点不突出，主要表现在：规划本身的特点在其资源环境承载力评价方面体现不足，也未考虑区域的差异性。例如，在煤炭矿区的总体规划环评中，土地资源承载力评价通常采用计算矿区占用和破坏的土地面积来实现，然而不同区域、不同开发方式的煤炭矿区对资源环境的依赖和影响差异较大。如新疆煤炭资源富集区的土地类型主要为沙漠、戈壁和荒漠草原，矿区开发对土地资源的影响主要表现为荒漠化；晋陕蒙宁地区由北向南占优势的土地类型依次为荒漠草地、沙地、旱地和林地，矿区开发对土地资源的影响主要表现为水土流失；蒙东地区的土地利用方式为草原，矿区开发对土地资源的影响主要表现为草场退化和荒漠化；河南、山东、两淮及东北等地以耕地为主，矿区开发对土地资源的影响主要表现为耕地破坏乃至消失；云贵地区以旱地和林地混杂分布为特征，矿区开发对土地资源的影响主要表现为石漠化和诱发地质灾害。由此可见，煤炭矿区规划环评中土地资源承载力评价应根据煤炭矿区所在区域的土地利用特征，有针对性地分析矿区开发对区域土地资源的影响，以及区域土地资源的承载能力，而不能简单地以矿区占用和损坏的土地面积来评价土地资源承载能力。
评价方法不完善
在资源环境承载力评价中，科学合理地选择评价方法、构建评价指标体系，客观真实地选择符合当地实际环境质量状况的指标是资源环境承载力评价能否起到作用的关键。目前，规划环评中资源环境承载力评价在选用评价方法时缺乏适用性的分析，而在评价指标构建上也千篇一律、较为宏观、针对性不强，不能突出区域特点。如在煤炭矿区总体规划环评生态承载力评价中，不论是西部地区矿区还是云贵地区矿区，都选用综合评价法进行生态承载力评价，评价指标也几乎相同，没有根据区域的不同而有所区分，从而导致得到的评价结论难以客观真实地反映区域的生态状况、可承受开发强度和力度等。
3规范规划环评中资源环境承载力评价的对策
明确评价思路
根据新修订的《环境保护法》和新形势下环境保护工作要求，在资源环境承载力评价中，建议从以下几方面调整评价思路：一是重视整体，即资源环境承载力评价应统筹考虑各种资源与环境要素及其相互关系，重点评价资源环境复合系统整体的承载力；二是突出短板因子评价，即在评价中应重点关注制约规划实施的资源或环境短板要素，深入评价短板要素对规划规模、布局、结构的支撑能力；三是区分层次，即在评价中应统筹考虑规划的属性和层级，并依据不同属性、不同层级的规划的决策需求，提出与之对应的基于资源环境承载力的决策建议和环境管理要求；四是注重科学性，即在评价过程中选择的基础资料和数据应真实、有代表性，选择的评价方法应简单、适用，评价的结论应科学、可信。
规范评价流程
鉴于目前规划环评中资源环境承载力评价流程不规范、不完整，缺乏评价重点识别和综合评价分析，建议规范资源环境承载力评价流程，如图1（略）所示。
第一，详细了解规划的主要内容，基于规划所在区域的资源特点和环境现状，结合规划环评中环境影响回顾性评价内容和环境变化趋势分析结论，着重分析评价区域环境现状和环境质量、生态功能与环境保护目标之间的差距，识别出规划实施的资源与环境制约因素。第二，在识别出资源与环境制约因素的基础上，以图、表等形式建立规划要素和资源、环境要素之间的动态联系，从中筛选出受规划影响程度较大、影响范围较广的资源与环境要素，作为评价的重点。第三，开展单要素评价。对需要重点评价的资源、环境要素分别评估某一要素的现状，并按照规划情景，在叠加累积环境影响的基础上，动态分析各规划时段尤其是规划近期，各要素对规划实施的支撑能力。第四，资源环境承载力的综合分析与评价。在资源环境复合系统结构和功能辨析的基础上，建立综合资源环境承载力评价指标体系，选择科学的量化模型，合理确定评价指标因子权重，计算资源环境综合承载能力。第五，根据资源环境单要素和综合承载力评价结论，从规划、布局、结构等方面提出优化调整建议。
完善评价内容
目前，规划环评中资源环境承载力的评价内容为各单要素，且各单要素在评价中相互独立。通过单要素承载力评价，可以找出规划所在区域资源环境各要素中的短板。但生态系统是一个复杂的系统，各资源、环境要素之间以及资源环境与人类社会经济活动之间存在着千丝万缕的联系，相互影响、相互作用，其中一个资源或环境要素的变化就有可能引起其他关联要素的相应变化。此外，考虑到某些资源之间可以相互替代，某个要素存在短板也可以通过其他资源要素来解决。因此，建议进一步完善规划环评中资源环境承载力评价内容，在单要素评价的基础上，进行资源环境承载力综合评价，从系统、综合的角度评价规划所在区域资源环境对规划的支撑能力。
开展评价方法适用性研究
资源环境承载力评价技术与方法众多，适用性各异。对于规划环评来说，应选择简单、实用、有效的方法来评价规划的环境影响。在现有评价方法研究的基础上，建议进一步分析各评价方法的应用原理、适用领域、数理来源及处理要求，明确各种评价方法的适用性。在指标体系构建和目标指标值设定时，建议在具体工作中根据国家和区域确定的可持续发展战略、环境保护的政策和法规、资源利用的政策与法规、产业政策、上层位规划，规划区域、规划实施直接影响的周边地域的生态功能区划和环境保护规划、生态建设规划确定的目标，环境保护行政主管部门以及区域、行业的其他环境保护管理要求来确定，以提高评价结论的准确性，更好地为环境管理决策提供参考。
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