编者按
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最近，区政协人口资源环境委员会组织部分政协委员，就高标准农田建设情况进行了专题调研。
现
形成调研报告，供区委、区政府领导决策参阅。
全区高标准农田建设推进情况调研报告
建设高标准农田是实现农业现代化的基础，对农村发展、农业增效、农民增收有着不可替代的重要作用。近年来，我区紧紧围绕中央、省、市要求，聚集各项惠农资金，采取综合措施，实施综合治理，进一步加强农业基础设施建设，不断提高农业综合生产能力，扎实推进全区高标准农田建设，2016年在全市综合考核中名列第一。为全面了解我区高标准农田建设推进情况，调研组对有关部门和镇及项目实施单位进行了专题调研。现将调研情况报告如下：
一、全区高标准农田建设基本情况
近年来，我区紧紧围绕实现“藏粮于地”这一主线，扎实推进高标准农田建设，全区高标准农田规模不断扩大，为推进现代农业发展、促进农民增收提供了基础保障。目前全区共有耕地87.69万亩，2010年以来，已累计投入资金3.31亿元，建成高标准农田67.33万亩，占总耕地面积76.78%，超过南通市平均水平（62.1%）14.7个百分点。
我区高标准农田建设主要实施五类项目（见附表1）：
一是农发部门实施的国家农业综合开发高标准农田项目，主要是采取水利措施、农业措施、林业措施、科技措施对土地进行综合治理；二是国土部门建设的省以上投资“高标准基本
农田”土地整理项目，主要是进行土地整理、修建路、沟、渠、桥，增加有效耕地；三是发改委与农委共同承担的“新增千亿斤粮食高标准粮田”建设项目，主要是实施小型农田水利设施建设，配套实施土地平整、机耕道路、农田林网以及土壤改良设施；四是发改委与水利局承担的“新增千亿斤粮食末级渠系”项目，主要是进行灌区节水配套改造和末级渠系改造，完善抗旱排涝保障体系；五是市、区地方财政自主投入的“高标准农田”建设项目，主要是农发部门实施的“市级都市生态农业高标准农田”和“市区共建高标准农田示范点”项目，按照省高标准农田六条标准重点推进建设
（“六条标准”是指“灌排设施配套、农田平整肥沃、田间道路畅通、农田林网健全、生产方式先进、产出效益较高”）。
通过实施高标准农田建设，近年来项目区的灌排能力、交通畅通能力、农业机械化水平和综合生产能力均得到显著增强，并得到了群众的广泛认可。
一是改善了农业生产条件。
“十二五”期间，全区累计修建排灌站1100多座、衬砌渠道3000多公里，全区灌溉泵站和渠道更新改造率达到80%以上。土地利用率和产出率明显提高，粮食亩产增加40~
45
公斤
。结合高标准农田建设，大力实施以废弃宅基地拆除、废沟呆塘填埋为重点的土地整理，项目区耕作条件大幅提升。“十二五”期间，全区累计新增耕地2.39万亩，其中新增占补平衡指标1.19万亩、增减挂钩指标1.2万亩（其中万顷良田项目区6500亩），共为南通市级以上项目贡献保障占补平衡指标3827亩。
二是做强了地方主导产业。
坚持把高标准农田项目区作为农业结构调整的主战场，加快特色产业、主导产业培育。在东社、二甲、十总等地重点扶持设施蔬菜产业，在石港、西亭重点扶持优质粮油、时令果蔬产业，在刘桥重点扶持出口蔬菜产业。全区农业产业得到进一步壮大，新增设施农业面积7.8万亩，形成了一批省、市级农业产业园区。如十总、二甲等地依托高标准农田建设，建成2个省级菜篮子工程万亩永久性蔬菜基地，蔬菜种植面积近3万亩。
三是促进了新型农业经营主体发展。
通过高标准农田建设，项目区农业综合生产能力大幅提升，为适度规模经营创造了良好条件，有效促进了家庭农场、“全托管”服务组织等新型农业经营主体的发展壮大。全区土地流转面积达到47.6万亩，流转率达59.8%，累计培育家庭农场、“全托管”服务组织731家，经营服务面积达到19.4万亩。
四是增加了项目区村集体和农民的收入。
一方面，项目区的土地流转收入由800元/亩提高到1000-1200元/亩，农民在获得租金收入的同时，通过转移就业或在农业基地打工获得工资性收入。另一方面，村集体经济组织通过土地平整溢出耕地的流转收入以及土地流转服务费，村集体收入得到明显提升。以十总镇二爻居为例，该村土地流转面积达5360亩，占全村耕地总面积的93%，2015年以来村营净收入均超过120万元。
二、2016年全区高标准农田建设进展情况
2
016
年以来，我区认真落实市委陆书记在全市农村工作会议暨扶贫开发工作会议上提出的“通州区要花两到三年时间，率先实现高标准农田建设全覆盖”的要求，按照三年实施21.5万亩的总体部署，2016年度实施7.88万亩（见附表2）。在推进工作中，主要注意了以下方面：
一是加强组织领导，将高标准农田建设作为农村工作的重中之重。
建立了由区委主要领导任组长，分管副区长任副组长，相关部门主要负责同志参加的区高标准农田建设工作领导小组。召开区委常委会、区政府常务会议，专题研究高标准农田建设工作。根据市委、市政府的统一部署，调整完善了《通州区2016年高标准农田建设工作方案》。通过定期召开领导小组成员会议，交流工作推进情况，及时解决了存在的问题。
二是坚持规划引领，明确各项政策措施。
牵头部门结合通州实际，组织编制了《通州区高标准农田建设三年规划（2016
—
2018
）》、《通州区高标准农田建设三年规划实施方案》。同时，进一步明确了相关政策措施：一是将高标准农田建设纳入农业农村工作考核，将建设任务落实到镇区、到部门。二是明确两个1%工作要求。根据我区占补平衡、增减挂钩政策，完善落地上图的具体实施办法，明确建设任务、验收奖补、督查考评等。三是确保建设资金到位。研究制定了21.5万亩高标准农田项目融资方案，以通泰公司为融资平台、农业发展银行通州支行为融资银行，计划融资总额11亿元。
三是选树典型引路，形成示范带动。
有效整合了水利、农委、交通等涉农资金，在江苏省高标准农田建设“六条标准”的基础上，对照“基础设施齐全、生产方式先进、河道水清岸绿、村庄整齐干净、绿化覆盖到位、杆线统一设置”等目标，选定二甲镇通运桥村、十总镇季庄村、刘桥镇苏池村为高标准农田建设综合示范点，进行高标准设计和推进。同时根据市农发局的安排，规划建设市区共建高标准农田示范点，建设规模3000亩，亩均投入4000元。通过这些示范点的建设，进一步带动了全区高标准农田建设上档次、上水平。
四是坚持又好又快，大力推进建设进度。
始终严格质量标准，精心组织实施，2016年度高标准农田建设项目取得明显成效。
基础设施建设有序推进。国家农业综合开发高标准农田刘桥镇苏池村项目已经完成工程进度的65%，刘桥镇慎修村、蒋一村、新中村项目年前已经立项，3月份完成了施工招投标，目前正在抓紧实施，预计5月底实施完毕；新增千亿斤粮食项目已经完成工程进度的40%；省投土地整理项目已经完成工程进度的20%；市级都市生态农业高标准农田项目已经立项，正在进行施工招投标。
两个1%大部分已实施到位。根据我区占补平衡、增减挂钩政策，出台项目区两个1%指标的具体实施方案，明确建设任务、验收、奖补、督查、考评等办法。同时在项目区内进一步挖潜，确保每个项目区均达到两个1%的要求，补充实施占补平衡394.73亩、增减挂钩72.21亩，目前已经全部落地上图，正在抓紧实施。
组织好新增投入建设。亩均新增投入1000元，除亩均350元用于占补平衡外，另外亩均新增投入650元，目前正以项目镇为单位，对项目区范围内的土地平整、外联道路、道路绿化、河道整治、杆线迁移等进行设计，目前大部分已开工建设。
三、
我区高标准农田建设中存在的主要困难和问题
通过近年来的高标准农田建设，虽然取得了显著成效，但也存在一些困难和问题，主要表现在以下几方面：
一是集中连片开发受到基础条件的制约。
受传统居住文化的影响，我区农民建房布局零散，农民住宅与耕作田块混杂，耕地形态细碎零乱，田坎比例过高，土地连片程度较低，导致有效耕地面积减少，影响农业机械化操作。近年来，我区高标准农田建设按照“先易后难、由东向西”的思路，逐片、逐镇推进，西亭、东社、十总、二甲等东片、北片镇高标准农田占比均超过80%，剩余未实施区域的集中连片程度偏低，刘桥、平潮、五接、兴仁等西部镇的路、渠、桥等农业基础设施条件较差。
二是建设前的规划设计问题较多。
由于一些镇、村缺少对连片区域农田在产业布局、土地流转、灌排设施、道路林网、村庄环境等方面的整体规划意识，在申报项目时往往局限于对基础现状的修修补补，满足农民的一般生活需求，没有综合考虑今后发展设施农业、规模农业对基础设施配套的需求，规划缺乏的前瞻性，资源整合不到位，农村的整体面貌还没有得到根本性改善。
三是土地流转中的群众工作存在困难。
部分地区农户受传统种植习惯的影响以及对土地流转价格期望过高，土地流转的积极性不高。一些地方的村干部做群众思想工作的能力不足，对土地流转的政策法规不精通，对通过土地流转增加村集体收入的意识不强。部分土地流转比例较高的地区，采用村集体经济组织先从农户手中流转土地，再以村集体为权利人与经营主体进行二次流转交易，一旦出现经营主体大面积退地，村集体将陷入继续向农户支付土地租金的窘境，进而导致村集体推动土地连片流转的积极性受挫。土地流转过程中，需要一定量的拆违、拆旧，农户不理解、不支持，需要做大量的群众工作。
四是建成后的规模化经营没有达到预期。
部分镇村招引新型经营主体的力度不大，家庭农场、全托管组织等经营主体还没有得到成熟发展，高标准农田与农业龙头企业结合发展的格局还没有形成。一些高标准农田项目建成后仍由普通农户分散经营，高标准农田建设的效益没有得到充分发挥。
五是资金投入量不够充裕。
现阶段的高标准农田建设主要是利用各级各类农业项目的资金来完成，而项目资金的投资重点在沟、渠、路、桥、涵、绿化等方面的建设，能够用于推土平整的资金非常有限。即使能够实施推土平整，也因资金规模的局限，使原有的表层熟土未能充分地保留使用，严重浪废了资源。同时，在实施推土平整过程中，因工程占用，农田垫青费较多，镇村资金支付压力较大。
四、进一步提升我区高标准农田建设水平的几点建议
2017
年是我区高标准农田建设的关键之年，全年目标力争9万亩、确保8万亩，目前已落实高标准农田建设项目6.61万亩。其中，国家农业综合开发项目2万亩，新增千亿斤粮食产能规划田间工程（灌区末级渠系）项目3.58万亩，省投土地整理项目9300亩。上述项目均已立项，部分项目已完成设计并开工建设。同时还将积极争取新增千亿斤粮食产能规划田间工程（灌区末级渠系）2万亩，精心组织实施市高标准农田示范点。为全面完成全年任务，建议重点抓好以下方面：
1
．突出规划引导，提升高标准农田建设的档次。
按照“统一规划、统筹安排、集中成片、分步实施”的思路，以镇为单位、村为单元，统一制定高标准农田建设规划，统筹安排各部门高标准农田建设项目，逐年逐片推进。一是突出功能布局。同步规划高标准农田项目基础设施建设和农业产业功能布局，综合考虑产业基础、交通条件、土地流转潜力等因素，合理划分设施农业、规模耕作、分散经营等功能片区，使基础设施建设与生产经营相配套。二是突出要素供给。统筹农业生产设施建设和增减挂钩、占补平衡建设，实现土地、道路、泵站、渠道、供电、互联网、绿化等生产要素的有效供给，增加投入，加大土地整理力度，丰富建设内容。三是突出综合治理。坚持水、土、田、林、路等综合治理，将农田基础建设与农业结构调整、农业园区建设、农村环境建设有机结合，因地制宜、合理布局各项工程，着力提升农村区域的整体发展水平。
2
．优化资源整合，形成高标准农田建设的合力。
根据近年来的工作实践分析，高标准农田要达到支撑现代农业发展的要求，同时做好耕地占补平衡工作，需要每亩投入2500元-3000元。一是加大投入。要以高标准农田建设为统揽，整合各类涉农资金，在资金渠道不变的前提下，相关部门各司其职，加强部门与项目间的有机衔接，形成打造高标准农田的整体合力。在组织实施高标准农田项目的基础上，统筹安排每亩新增投入1000元的使用，重点用于实施占补平衡、土地平整、基础设施建设等，进一步提升建设标准。二是整合项目。合理选择一批重点村组，整合农村河道整治、水美乡村、绿化造林、杆线迁移、环境治理、设施农业发展、农村公共服务设施建设等项目资金，千方百计提升项目区的综合承载能力，为推进农业基本现代化提供示范。
3
．强化高效利用，最大程度发挥高标准农田的综合效益。
加强高标准农田的综合利用，努力将项目区打造成为现代农业发展的“主阵地”、新技术新品种应用的“示范田”、新型经营主体的“孵化器”、村集体经济发展的“增长点”。一是培育“一村一品”特色村。加快项目区农业结构调整步伐，大力推广应用新品种、新技术，加快发展设施农业、名特优新农产品，培育一村一品，努力将项目区所在村培育成为“一村一品”的特色村，力争新增特色村15个以上。二是培育新型农业经营主体。注重“内培外引”，在建设期间就要同步开展农业项目招商，重点招引产业带动力强的农业龙头企业，开发利用好高标准农田建成区，打造特色农产品生产基地；以本地能人、种养大户、职业农民为重点，培育壮大一批家庭农场、合作社、全托管服务组织，提升项目区的适度规模经营水平。三是培育农产品名品名牌。充分发挥项目区设施条件优越、生态环境优良等有利条件，着力培育高品质农产品，创树品牌，提高产出效益。
4
．发挥市场机制作用，促进高标准农田项目区的开发经营。
一是发挥农村产权交易平台作用。针对部分地区农户受传统种植习惯影响以及对土地流转价格期望过高、土地流转的积极性不高等问题，采取多种灵活形式，做好土地流转工作，确保项目区土地流转率达到50%以上。推动村集体经济组织在土地流转中的角色定位从“中间商”转变为“服务中介”，引导农户自发打包土地直接参与土地流转交易，借助区镇两级农村产权交易平台对外发包，有效利用市场竞争机制，合理确定土地流转价格和流转年限。高标准农田建设的溢出土地也随同一并通过平台交易，以增加村集体收入。二是发挥土地股份合作社作用。支持村集体经济组织和各类农业经营主体与农户共同创办农村土地股份合作社，以土地入股，在落实保底收入的基础上，实行二次分配，让农民充分分享土地经营收益。三是发挥长效管护机制作用。在项目验收合格移交后，将农路、绿化等工程管护纳入农村“五位一体”长效管理范畴。深入实施泵站、渠道等小型农田水利工程管理体制改革，明晰工程产权，落实责任主体，建立管护经费多元化筹集和财政以奖代补机制，确保项目工程的完好率和利用率。积极探索“管养分离”模式，鼓励专业管理公司、社会组织、个人竞争承包工程管护，切实提高管护成效。
