行政诉讼中，关于行政行为的判决种类主要有三种，确认违法判决、撤销判决、确认无效判决。这三种判决种类之间，对应的是行政行为的不同的违法程度，而且是由轻到重。轻微违法的，法院经过审理之后作出确认违法的判决，一般或者重大违法的，法院作出撤销的判决；重大且明显违法的，作出确认无效的判决。
关于确认行政行为无效的法律依据，在2015年5月1日之前实施的《行政诉讼法》中是没有作出法律规定的，只是在《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《执行解释》）第五十七条第二款中作出了规定。根据该条的规定：有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。所以，在《行政诉讼法》修改之前，对于无效的判决，限于行政行为不成立或者无效的。
解读1
认定行政行为无效的条件
《执行解释》没有作出详细的规定。无效的行政行为，散见于具体的单行法律中。
比如，《行政处罚法》第三条第二款规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。
《土地管理法》第七十八条规定，无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效。
单行的法律中规定了无效的行政行为，而对行政行为进行监督的《行政诉讼法》中又未规定无效的判决形式，《执行解释》中的规定又比较笼统。
随着2015年《行政诉讼法》的修改，行政协议被纳入行政诉讼的受案范围，修改后的《行政诉讼法》中明确的规定了确认无效判决的种类。
《行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
对于此处提到的重大且明显违法，2018年2月8日实施的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（以下简称《适用解释》）中作了规定，根据《适用解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。
以第（一）项规定的理由判决确认无效的案例，有黑龙江省农垦中级人民法院审理的（2018）黑81行终10号杨立威诉黑龙江省八五一〇农场规划科房屋拆迁管理案，二审法院最终判决黑龙江省八五一〇农场规划科发布《临时房屋拆迁公告》的行政行为无效。
以第（三）项判决确认无效的案例有鹤岗市工农区人民法院审理的（2018）黑0403行初11号，徐明刚诉鹤岗市国土资源局土地行政管理案，一审法院认定鹤岗市国土资源局作出的行政处罚决定书属于客观上不可能实施，即无可实际处罚主体的行政行为，判决确认鹤岗市国土资源局作出的行政处罚决定书无效。
以第（四）项判决确认无效的案例有桂阳县人民法院审理的（2018）湘1021行初2号，刘广德等诉资兴市国土资源局拆迁补偿安置协议案，法院判决确认资兴市国土资源局与第三人签订的《房屋拆迁安置补偿协议》无效，及洮南市人民法院审理的（2018）吉0881行审58号洮南市国土资源局申请强制执行的非诉执行案件，法院以第（四）项的规定（违反一事不二罚的规定，按照其他重大且明显违法）裁定不准予执行洮南市国土资源局作出的处罚决定。
在此，司法实践中，对于诉请判决确认行政行为无效的行政案件少之又少。
对于确认违法、撤销、确认无效判决之间的关系论述，实践案例也是很少的。撤销判决与确认违法判决之间，《行政诉讼法》及司法解释中规定了两者之间的转换，但是对于请求确认无效的判决，与撤销判决及确认违法判决之间如何转换衔接，此时法律及司法解释并未作出规定。
2016年9月13日最高人民法院审理的陈前生诉安徽省金寨县人民政府行政案由审判监督行政裁定书即（2016）最高法行申2720号中，对于确认违法，撤销以及确认无效判决之间的转换衔接作出了论述。
最高人民法院认为：“实践中，真正的无效确认之诉，主要出现于辅助请求中，或者它是遵照法院的释明采取的一种转换形式。
“换句话说，即使原告的请求仅是撤销，法院经审理认为达到自始无效的程度，也会判决确认无效;反之，如果原告请求的是确认无效，法院经审理认为仅仅属于一般违法，也会转而作出撤销判决。
“因此，无论原告的诉讼请求是确认无效，还是请求撤销(或确认违法)，法院通常都会对是否违法以及违法的程度作出全面的审查和评价。”
最高人民法院关于确认无效判决及撤销判决之间转换衔接的这一观点，在2018年2月8日实施的《适用解释》中充分体现。
《适用解释》第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。
《适用解释》第九十四条第二款的这一规定，解决了确认无效判决与撤销判决之间的转换衔接问题，但是又引发出了新的问题：起诉确认行政行为无效，是否受到起诉期限的限制呢？
解读2
确认无效的行政行为是否受到起诉期限的限制
民事法律规范中，对于无效的合同，是不受诉讼时效的限制的；但行政诉讼中的起诉期限不同于民事诉讼中的诉讼时效。
对于确认无效的行政行为是否受到起诉期限的限制，司法实践中也是争论不一，代理原告的律师与代理被告的律师之间观点不一致，不同的法院之间观点彼此也不一致。
主张起诉行政行为无效不受起诉限制的一方，主要理由有：
第一，行政行为无效，系自始无效。行政行为无效的后果是对相对人无拘束力，不随着时间的推移而产生相应的拘束力，因此不应受到起诉期限的限制；
第二，从最高人民法院的《适用解释》第九十四条第二款及第一百六十二条的规定，请求确认无效的处理，以及确认无效判决与撤销判决之间的转换，转换之后的审查，以及释明之后不同意变更的诉讼请求的处理上，都是不受起诉期限限制的。
首先，对于2015年5月1日之后的行政行为，当事人起诉确认无效的，法院应当审查是否符合确认无效的条件，如果符合的，作出确认无效的判决；如果达不到确认无效条件的，法院要释明原告是否变更，原告如果变更的，变更之后法院要审查是否超过起诉期限。
据此来说，对于确认无效应当是不受起诉期限的。否则，无论原告的请求是确认无效还是请求撤销，行政诉讼中法院都会首先对原告的起诉是否符合起诉条件进行审查，如果超过了起诉期限的，则原告的起诉是不符合起诉条件的，法院应当直接裁定驳回起诉。
而不应当进行对实体审查之后认为实体上达不到无效的条件，再释明变更为撤销之后再审查起诉期限的问题。
其次，如果经过释明之后，同意变更为撤销的，审查之后超过起诉期限的，裁定驳回起诉；未超过起诉期限的，进行实体判决撤销或者确认违法；当事人不同意变更诉讼请求的，法院的处理结果是判决驳回诉讼请求，而非程序上的裁定驳回起诉。
对于起诉确认行政行为无效不受起诉期限限制的案例，有江西省高级人民法院审理的（2018）赣行申411号潘月圆与余江县人民政府铁路行政管理案（该案应是系列案件）。
在该裁定书中，江西省高院认为，根据《适用解释》第九十四条第二款的规定，“提起确认行政行为无效之诉的，原告一方应当对行政行为符合无效的情形承担举证责任，被告一方亦可提出证据否定对方主张。人民法院应当审查行政行为是 否属于无效情形，认为行政行为属于无效情形的，则不受起诉期限的限制;认为行政行为不属于无效情形的，人民法院应当向原告一方予以释明。原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决;原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉;原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”
东明县人民法院审理的（2018）鲁1728行初32号东明县渔沃街道办事处大渔村村民委员会诉东明县国土资源局土地行政管理案，东明县法院认为“无效行政行为没有起诉期限限制”。
株洲市天元区人民法院审理的（2018）湘0211行初80号罗志诉株洲市规划局及第三人房开公司确认建设工程规划许可证无效案件中，天元区人民法院认为“无效的行政行为从作出之日起即不具有法律效力，亦不受诉讼期限的约束“。
前述3个案例中，第一个案例是江西省高级人民法院审理的，审级相对较高；第二个、第三个案例都是基层人民法院审理的，审级低，第二个案例未查询到是否有二审及对应的结果情况；第三个案例株洲市规划局提起上诉之后，被二审法院改判撤销了一审判决，以当事人的起诉超过起诉期限为由裁定驳回了起诉。
主张起诉行政行为无效受起诉期限限制的一方，主要理由是：第一、法律没有明确规定起诉行政行为无效不受起诉期限限制。第二、只要是对行政行为提起的诉讼，都应当遵守《行政诉讼法》第四十六条的规定；第三、如果起诉行政行为无效不受起诉期限的限制，请求确认无效就成为了当事人规避起诉期限的利器。对于起诉确认行政行为无效受到起诉期限限制的，最高人民法院第一巡回法庭的部分法官及大部分法院持此观点。
在起诉行政行为无效不受起诉期限限制部分所举的案例中的（2018）湘0211行初80号罗志诉株洲市规划局及第三人房开公司确认建设工程规划许可证无效案件，二审法院株洲市中级人民法院作出（2018）湘02行终273号行政裁定书，就以当事人的起诉超过起诉期限为由直接裁定驳回起诉。
绍兴市中级人民法院审理的（2019）浙06行终337号吴法强诉绍兴市越城区北海街道办事处房屋拆迁管理案中认为，“在行政行为虽然存在一定程度的违法但并未达到“重大且明显违法”的情况下，人民法院也不是一概会转而作出撤销判决或者确认违法判决，其前提必须是在其提起确认无效之诉时尚未超过撤销之诉的法定起诉期限。否则，提起确认无效之诉就会成为规避撤销之诉起诉期限的‘武器’“。
通过裁判文书网等工具，对各级法院审理的案例进行检索，发现司法实践中，对于持起诉确认行政行为无效受到起诉期限限制这一观点的法院占大多数。
但是，笔者认为，根据法理以及《适用解释》第九十四条第二款规定前后逻辑的解释，起诉行政行为无效，不应受到起诉期限的限制。否则，《适用解释》第九十四条的立法逻辑就会出现很大的问题，而且也会因为起诉期限的限制，导致无效的行政行为可能因起诉期限的限制而造成过了一定时间之后即有效的情形，与无效的行政行为自始无效这一基本的法理相背。
很多法院所担心的，如果起诉行政行为无效不受起诉期限限制，诉请确认无效会成为行政管理相对人规避起诉期限的武器，这一担心是没有理由，也是不可能实现的。
因为即使当事人起诉行政行为无效，一方面，对于无效的行政行为规定是比较严格的，原告可以对确认无效的主张承担相应的举证责任，通过举证责任的分配来实现法院平衡诉讼双方当事人利益及社会秩序稳定的有效手段；另一方面，因为确认行政行为无效的违法程度属于严重违法，如果法庭经过审理之后查明达不到无效条件的，还有《适用解释》第九十四条第二款规定的释明变更，释明之后变更为撤销请求，经查实撤销请求超过起诉期限的，可以直接裁定驳回起诉；即使释明之后不变更的，达不到无效条件的，根据《适用解释》第九十四条的规定也是驳回诉讼请求。
对于这一问题，希望通过立法或者最高人民法院公布指导案例的形式，予以明确，减少司法实践中不同地区不同法院之间的“打架”。
律师简介
杨高州，北京京润律师事务所执业律师，北京市律师协会会员。
联系客服
