摘要：国家公园是自然保护地最主要的形式之一。由于中国社会主义初级阶段的基本国情以及人口总量与分布特征与西方国家具有较大差异，当前中国国家公园管理存在法律体系不健全、协调机制不到位和资金供给主体不清晰等问题。文中在讨论国家公园管理逻辑的基础上，从社区管理、运营管理、资金管理3个方面总结国家公园管理研究进展，分析国家公园管理研究的主要脉络，提出未来中国国家公园管理研究的几个发展方向。
关键词：国家公园，管理逻辑，运营管理，社区管理，资金管理
作者：石 健 黄颖利
作为自然保护地的重要形式，国家公园是生态文明建设的重要载体。中国的保护地包括自然保护区、风景名胜区、国家森林公园、国家湿地公园等几种不同形式，但分别出现了过度保护、过度利用或保护对象单一的问题。在这样的背景下，提高国家公园管理水平显得尤为重要。国外大量学者运用生态经济学等理论和方法分析和评价了国家公园的管理状况。同时，随着中国国家公园体制的确立和试点工作的顺利展开，中国学者对国家公园的认识和分析也逐渐进入了一个新阶段，对已有国家公园管理文献进行总结和梳理是一项富有价值和意义的工作。
目前已有学者对国家公园整体的研究进展进行了综述。例如，肖练练等从资源评估、环境影响、发展模式、国家公园建设规划、运营管理 5个方面对国外国家公园研究内容进行了分析和评价；宋增明等对美国、俄罗斯等6个国家的国家公园管理进行了对比分析，进而得出对于我国国家公园建设的启示。同既有文献相比，本文重点着眼于国家公园管理逻辑和管理内容，有助于发现国家公园管理体系中的重点问题，并从已有研究中探寻解决方案，为未来国家公园管理问题的研究提供借鉴。
1 国家公园的管理逻辑
国家公园是指一个用来为子孙后代保护生态系统的区域。国家公园最早起源于美国，是应对美国西部大开发和工业化所造成的生态破坏和环境污染的产物，后来逐渐转化为美国国家形象的重要象征。1872年，美国联邦政府建立了世界上第1个国家公园——黄石国家公园。国家公园内部的雄奇景色极大地增强了美国国民的民族自豪感，也为当地社区带来了巨大经济收益。由此可见，国家公园是一个集经济效益、生态效益和文化传承于一体的保护地形式，具有明显的优越性。
国家公园管理主要包括运营管理、社区管理和资金管理3个方面。运营管理主要着眼于国家公园的日常运行，在国家公园管理中具有基础性地位，是国家公园管理工作的核心，而游客管理是运营管理的重点。社区管理和资金管理均围绕运营管理展开。社区管理主要涉及国家公园与周围社区的关系，是国家公园运营管理的外部保障，为运营管理提供稳定健康的外部环境，以国家公园内部生态环境与外部社区经济协调可持续发展为目标。健康的社区关系能减少国家公园运营管理机制在相关社区推行的阻力，而国家公园的良好运营可以为周围社区带来丰富的商业机遇和可观的经济效益。国家公园的资金管理主要以拓展资金来源和提高资金利用效率为目标，进而提升运营管理的发展潜力，为运营提供稳定的资金来源和可持续发展动力。同时，国家公园的运营效率提升也增强了国家公园系统的融资能力，为相关企业和个人带来美好的商业愿景。国家公园运营管理、社区管理和资金管理之间的关系如图1所示。
2 国家公园管理研究的内容
2.1 运营管理
通过对已有文献的梳理发现，国家公园运营管理研究主要分为2个方面，分别是对内的风险控制管理和对外的游客管理。国家公园内部生态系统的完整性和生态品质优越性是国家公园的核心竞争力，而国家公园内部及周边居民的正常生活与公园生态资源息息相关。因此对生态资源的运营管理须与社区管理相结合，兼顾社区与公园的利益，对因生态系统的保护而为社区居民带来的损失应有合理的补偿计划。稳定有序的补偿计划能提升社区居民的福利水平，减轻运营管理的压力。此外，生态系统管理框架制定后对可能存在的问题需要进行风险控制。
在风险控制问题上，国内外学者主要从理论分析和实证分析2个角度进行研究。在理论分析层面，Garey研究了澳大利亚国家公园风险评估框架的制定，重点考虑了个人对风险的看法以及利益相关者的态度，其中对无形风险的研究独具特色。但其主要从国家公园内部风险评估的角度进行研究，缺乏对外部法律风险控制作用的分析。因此，有学者对美国国家公园相关法律进行了研究，发现美国国家公园法律体系具有立法全面和立法层次高的特点，对国家公园的相关风险控制能产生较好的效果。运营管理的风险控制理论分析从宏观考察了风险控制管理框架，但是对微观的风险控制和可持续发展需要实证分析加以论证。有学者通过对斯堪的纳维亚半岛上瑞典和挪威国家公园的研究发现，公园内具体的运作方式和管理模式影响公园风险控制和可持续发展的效果，其中对资源的整合显著影响可持续发展目标的实现。
国家公园的风险控制有助于提高国家公园生态资源管理水平，实现国家公园的生态保护目标。而国家公园在进行生态系统保护的同时，也通过接纳游客和科研团队等方式实现其生态服务功能。因此游客管理也是运营管理的核心内容。目前在游客管理研究中以游客需求为讨论重点。Mendes对葡萄牙国家公园的研究具有代表性，通过截面数据模型估计游客的娱乐需求，并以停留天数为基础计算出了国家公园每日平均的娱乐净收益。游客娱乐收益的研究有助于为国家公园游客管理提供理论依据，但仍存在样本不足导致研究结果片面的问题。而近年来运用网络平台大数据的分析有效地弥补了这一不足，大数据分析的精确性和实时性可以为国家公园管理机构制定价格策略和设施维护方案提供参考。有学者运用众包网站的数据分析访客家庭背景对游客需求的影响进而有针对性地制定国家公园运营战略。该方法从游客物质需求角度了解游客的需求偏好，但游客的需求不仅受到其个人生活背景的影响，同时也受到在国家公园内游览范围的影响。因此对于游客在公园内的可达性分析在游客管理中具有十分重要的地位，但由于技术条件的限制该方向的研究在早期存在一定缺失。而随着网络信息技术和生态经济模型的发展，相关研究弥补了这方向的空白。Johannes等运用GPS轨迹、回归模型和网络模型分析不同年龄段人群对国家公园步行范围的可达性，发现随着人口结构的变化，参观国家公园的老年步行人数也随之增加，游客的可达范围与年龄结构显著相关。
2.2 社区管理
国家公园一般具有涉及区域广、土地产权关系复杂的特点，因此国家公园内部和周边的社区关系对于国家公园的发展具有重要的影响。对国家公园社区管理的研究主要从国家公园和社区的相互作用角度展开。
一方面，国家公园作用于社区，在该过程中生态保护与经济价值的创造之间的权衡一直以来都是国家公园管理的难题。国家公园的经济活动普遍有当地社区居民的参与，社区居民对国家公园的态度影响到国家公园发展的市场潜力。一旦经济效益超过了国家公园带来的生态效益，社区居民的行为将会明显背离国家公园的良好发展。Nepal等的研究佐证了这一观点，即随着经济利益的增加，社区居民对国家公园管理态度与实际行为具有明显的不一致性，当实际经济效益超过激励计划时，社区居民倾向于违背计划，谋求更大的经济利益。当国家公园所产生的效益与当地居民消耗性利用资源所获得的利润差距较大时，则不能依赖社区居民的自觉性来维护国家公园的环境。这一研究揭示了社区居民与国家公园利益不一致而产生的行为，但是未提出合理的解决措施。Anne等的研究弥补了这一缺陷，统计出国家公园生态保护给当地社区居民造成的具体经济损失，提出制订以增强社区管理能力为主的补偿计划，同时采取修建社区基础设施的方式提升社区居民的福利水平，从而协调国家公园与社区的利益关系。
另一方面，社区反作用于国家公园。在该角度的研究中，有学者指出国家公园附近居民的态度对国家公园的资源保护具有重要意义，居民的性别、居住年限、对国家公园的满意度、国家公园对该地区的效益等因素显著影响居民对国家公园的态度。社区居民对于公园的积极态度有助于提高公园的资源保护水平，从另一角度降低了公园运营管理的难度，提升了运营管理的效率。社区居民参与公园运营管理的新模式是近年来国家公园管理研究中富有前景的新方向。
国家公园是集生态保护和经济开发为一体的保护地形式，其所提供的生态产品和生态服务具有很强的公共产品属性。同时国家公园以保护生态系统的完整性为首要目标，经济效益次之。这2个特征都决定了国家公园的资金来源应分为2个部分，即政府财政支出和其他多元化融资方式。目前对国家公园资金管理的研究也主要集中于这2个方面。
在对政府财政资金的研究中，主要集中于政府财政支出的分配。在这一问题上有学者对于财政资金在国家公园和其他保护地的分配问题展开了研究，表明由于国家公园花费高于城市公园，所以高收入的家庭更倾向于支持国家公园的预算投入，但是大部分家庭都支持将大部分预算由国家公园转向城市公园。保护地之间的资金分配应该深入考虑到公民的利益诉求，通过合理的资金分配切实提升居民的幸福感。国家公园内部的资金来源构成同样值得关注。An等通过研究越南国家公园的资金管理机制发现，国家公园资金来源中国家拨款占51%，省级管理的国家公园政府拨款占26%，在资金使用中约有一半的国家公园将40%~60%的资金用于生态保护活动。国家公园在运营过程中涉及的生态补偿计划以及土地确权及流转等都依赖于充足的资金支持，而合理的资金管理和使用机制是国家公园良好运营的重要保障。
在国家公园资金管理的研究中，多元化融资渠道的拓展也占据重要地位。融资方式的丰富有助于减轻政府的财政负担，增强国家公园的市场活力。资金来源的多元化也降低了国家公园的运营风险。合理的社会资金参与有助于提高资金管理和使用的透明度，保障国家公园运营管理各个环节的高效运行。目前世界范围内国家公园除公共财政外的其他资金来源主要分为3个方面，分别是门票收入、社会捐赠和特许经营收入，研究也主要从这3个方面展开。对于门票收入这一资金来源的研究最早体现在门票支付意愿的分析，其中，Machairas等的研究具有一定的代表性，通过Logistic回归的方式分析了游客对国家公园门票支付意愿的影响因素，表明相较于口碑传播，旅行社和媒体对国家公园的推广更有助于提升游客对门票的支付意愿，同时在游客门票支付意愿的影响因素中对国家公园和生态保护的认识深度显著影响支付意愿。但该研究仅讨论了门票收入的影响因素，并未考虑门票收入的尺度问题。过高的票价不利于国家公园管理目标的实现。张海霞等和杨晓星的研究揭示了这一不良后果，发现中国国家公园资金来源过于依赖门票，同美国黄石公园相比，中国国家公园存在门票价格上涨过快、公益性明显不足的问题。
社会捐赠也是国家公园资金来源的重要组成部分，对于这一资金来源的研究也以影响因素的分析为主。Kubo等以日本国家公园为例分析了初始信息对于捐助行为的影响，结果表明公示政府初始投入提高了游客参与捐助的积极性，而公布其他的捐赠资金数额能够提高参与者捐助的可能性但是会降低捐助数额。捐赠虽然在国外已经是比较成熟的资金保障形式，但是其不稳定性也是研究的重要内容。在这一方面 Birgit等的研究发现国家公园的资金保障应该以公共财政支出为主、私人支出为辅，主要原因是私人资助不可持续，游客的支付意愿更多倾向于一般的自然享受而不是特定物种的保护。
基于国家公园巨大的生态服务市场潜力，特许经营成为了国家公园资金来源的重要形式。对于特许经营的研究起始于对经济组织特许经营参与意愿的研究。Ashley等研究表明，在历史更悠久的国家公园周围的企业家对于需求的把握能力更强，获利希望更大。国家公园的商业机遇能够被发现取决于企业决策人的话语权和类型。特许经营的形式能够吸引“经济人”的原因是国家公园具有巨大的经济潜力，但这一观点早期未得到科学论证。Heagney等的研究结果表明，保护区推动了当地开发商捐款的增加和商业店铺数量的上升并且带来了就业机会的增加，国家公园为当地带来了积极的经济影响。
3 研究结论与展望
总体来看，目前国外对国家公园管理的研究起步较早，成果相对丰富，研究内容主要集中于运营管理、社区管理和资金管理。运营管理是国家公园管理体系的核心，游客管理研究是运营管理研究的重点。社区管理是国家公园运营管理的外部保障，国内外研究主要从社区与国家公园相互作用关系的角度展开。资金管理为国家公园的良好运营提供内在动力，相关研究表明国家公园的资金主要来源于政府财政、门票、捐赠和特许经营4个领域。虽然国家公园体制在国际自然生态资源保护过程中已经体现了明显的优越性，但是中国学者对于国家公园管理的研究还不够全面和深入，大多局限于宏观制度的顶层设计，微观研究缺乏充实的数据支持。这主要是由于中国国家公园体制起步较晚，同时中国的基本国情具有特殊性，国家公园内相关资源产权关系复杂，在法律体系、土地权属和资金来源等方面都与国外有较大的差异。因此针对中国国家公园管理的研究应关注中国国家公园管理面临的突出问题，并提出有针对性的对策。
第一，中国国家公园体制起步较晚，适用的法律条例局限于地方层级，同时中国已有自然保护区、风景名胜区等多种保护地形式，国家公园的建立具有显著的公益性和科学性，涉及不同保护地形式的统筹重组，以往适用于不同保护地的法律条例矛盾之处也需要专门的协调机制对应处理。同美国等具有长期国家公园历史的国家相比，中国缺乏类似于美国1916年《国家公园基本法》的国家公园专属基本法，涉及国家公园社区参与、特许经营等问题也缺乏明确的条例规定。这也导致了国家公园管理部门和地方政府在处理社区参与和企业特许经营等问题上束手束脚。中国目前国家公园的发展阶段也决定了很多国外国家公园成熟的管理经验难以适用中国，影响国家公园的可持续发展。中国国家公园体系的研究必须根植于中国的基本国情，但是中国国家公园法律体系的不成熟性和不同保护地法律体系的复杂性是研究者必须面对的挑战。
第二，针对中国特殊国情的机制创新相较于具体管理方法选择更为重要。目前中国国家公园的试点区普遍面积较大，区域内涉及人口较多，且普遍经济条件较差，居民以公园内的自然资源为生。例如，东北虎豹国家公园内以林区职工为主，多年来以林为生，一旦在国家公园内实行严格的生态保护，势必影响到区域内居民的生活水平，建立合理有效的生态补偿机制势在必行。对于发展中的中国生态文明建设而言，有大量的机制问题值得研究。因此，中国目前的国家公园管理研究应从制度经济学的视角出发，以机制建立为主，同时要强调不同机制的政策影响。作为最大的发展中国家，中国正处于生态文明建设和美丽中国战略的关键时期，这一时期生态经济的发展最需要的是基于制度经济学的分析和创新。
第三、资金机制和多方利益协调机制应成为国家公园管理研究的的重点领域。无论是从市场潜力还是从资金需求的角度看，国家公园的市场发展都将是中国未来生态经济发展的重要支点。中国生态市场广大，有大量的企业和个人具有强烈的参与意愿，引入市场主体、激发市场活力对国家公园管理意义重大。
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