摘要：作为国家对本国珍贵、独特的自然资源和文化资源进行有效保护和利用的一种保护地模式——国家公园，已被国际社会广泛采用和推广。目前，中国的国家公园建设也已步入正轨。文中基于前人研究，从明确建立主体、完善法律系统、创新管理体制、拓宽资金渠道、严定准入标准、规范规划体系、平衡保护与开发、维护社区利益和推动公众参与等9个层面回顾并探讨了构建中国国家公园体系的相关策略，以期为后期我国国家公园体系的建立提供综合信息参考。
关键词：国家公园，自然保护地，体系构建，中国
从1872年创建的第1个国家公园——美国黄石国家公园至今，美国国家公园体系不仅成为世界自然保护的典范，更成为美国文化的重要象征。在美国的影响下，世界各国也纷纷建立起自己的国家公园。
早在20世纪30—40年代，中国针对庐山、太湖等成熟风景区进行了国家公园的有益探索。大陆的再次实践源自2008年起不同部门牵头的各种试点建设。2015年1月13个部委联合通过了《建立国家公园体制试点方案》，中国国家公园建设逐渐步入正轨。
事实上，早在20世纪80年代，国内学术界就开始了对国家公园的研究。据朱明等总结，目前已有的中文文献研究主要集中在国家公园概念的辨析、其他国家的国家公园建设经验比较与借鉴、我国建设国家公园的可行性及建设构想、试点地区案例研究等方面。本文将在回顾、总结前人研究的基础上，建议中国国家公园体系的构建应从明确建立主体、完善法律系统、创新管理体制、拓宽资金渠道、严定准入标准、规范规划体系、平衡保护与开发、维护社区利益和推动公众参与等9个层面展开其目的在于为中国国家公园体系的建立提供较为综合的参考依据。
1 明确建立主体
中国大陆目前并没有国家公园对应称谓的相关自然保护地类型。大多数学者从英文翻译的角度出发，认为中国风景名胜区与国际上的国家公园是相对应的。但也有学者对此存在异议。例如：吴晓松就认为国家公园在不同的国家分别属于不同的保护区类型，有的甚至不是保护区。
这些争论就引出了国家公园体系构建中的第1个问题：建立的主体是什么？唐芳林就曾指出，中国的保护地现状决定了国家公园建设只能在现有的保护区中选择。而《建立国家公园体制试点方案》也从国家层面上明确了中国国家公园体系建立的主体是国内已有的多类保护地。
接下来的问题在于探讨将哪些类别的保护地纳入到这个统一的体系之下，这一点在学术界同样存在不少争论。笔者认为，梳理中国的自然保护地类型原本就是国家公园体系建立提出的初衷所在。因此，建议尽可能扩大纳入的保护地类型，根据世界自然保护联盟（INCU）的6大类分类系统进行系统梳理，并建立统一而规范的命名体系，从而实现与国际无缝接轨，但在实际操作中可以根据中国的实际情况有步骤地分批进行。
此外，美国国家公园多年来强调区域性遗产保护理念，保护体系已从散点状走向网络状，注重构建自然遗产地之间的生境走廊。在此理念影响下，国家尺度的保护体系网络也已经在美国、加拿大、荷兰、匈牙利、法国、坦桑尼亚、乌干达、澳大利亚、新西兰等国实行。中国能否借此国家公园体系构建的契机建立起中国的自然遗产保护网络，这也是在确立国家公园体系构建的主体时需要考虑的。
2 完善法律系统
法律系统是国家公园在我国得以建立的重要保障。已有研究主要针对国家公园法律系统中存在的问题提出相应对策。
2.1 提高立法层次
中国自然保护地在立法层面上存在的首要问题是以部门立法替代国家立法。各国国家公园建立的经验表明：最高权力机构方能提供强力的法律体制保障。其中，美国《国家公园管理局组织法》作为国家公园主要的法律依据之一，立法层次仅低于宪法。
因此，我国亟需依据宪法和全国人大立法制订国家公园和国家公园体系的根本大法。在具体操作上，可以在一定程度上仿效西班牙和我国台湾地区的做法。首先，由全国人大立法制订《中华人民共和国国家公园法》，条款无需过多，旨在确定原则，如西班牙1916年通过的《国家公园法》只有3条简短的条款。然后，集结与自然保护地相关的各部门之力，仿效台湾地区拟定《国家公园法实施细则》，再经由全国人大立法确定。
2.2 完善法律体系
缺乏完整的法律体系致使中国的自然保护地相关法律在内容上的重复和漏洞较多，从而降低了法律的保障力度。在发达国家，如美国，国家公园的法律体系从总体上可分为纵向立法和横向立法2个方面。仅以美国优胜美地国家公园为例，与其相关的法律就涉及14部，在纵向上分别属于联邦法律、权利授予法、行政条例和局长指令4个层次，有效保障了公园内部管理的正常运行。
中国亟需完善国家公园的法律体系，但这项任务在操作上绝非一蹴而就，而是一项长期的工作。需要综合调查目前国内自然保护地的方方面面，以明确现行法律存在的主要问题，在此基础上制订新的法律或对现有法律做进一步的补充完善。此外，建议借鉴南非的做法，在完善法律体系的同时，明确法律的适用范围、与其他法律发生交叉或冲突时的运用规定，提出部门合作和机构权力转移的适用条件。
3 创新管理体制
多头管理、权责不清、政企不分是公认的我国自然保护地管理体制上存在的主要问题。究其原因，无外乎“地”、“人”这2个约束和“钱”、“权”这2个难点。研究表明，目前国际上的国家公园管理制度主要有中央集权型、地方自治型和综合管理型，但在具体方面各有利弊。单纯的选择套用似乎无益于解决中国的实际问题。大部分研究所达成的共识是，中国亟需建立统一的自然保护地管理机构。
即使是国家公园体系相对成熟完善的美国，也并非在国家公园建立之初就有如此职能明晰的管理机构，同样存在如中国今日的管理制度混乱、管理水平参差不齐等众多问题，历时多年的管理机构重组后，国家公园局才最终成为美国最大、最权威的自然、文化和游憩区保护单位。中国由部门分治的各类自然保护地要向国家公园的统一模式转型，必然同样面临地方政府与中央政府各部门的新一轮利益格局的博弈，在短时间内彻底转型的难度可想而知。正如苏杨等所建议的，具体的体制改革方案需要更多地考虑基础性制度（如自然资源产权制度）改革的先导性和国家公园体制改革的可行性，考虑地方政府在推进改革中的财力困难和既得利益结构，并全面考虑相关部委在参与改革时的遗产地管辖空间范围、职责分工和部门利益等众多问题。这就要求在统一的国家公园管理体制建立的基础上，根据国内的实际情况勇于创新模式。笔者建议，在构建统一的管理机构前提下，当落实到具体的管理对象时，可采用美国和德国国家公园的排他性的管理授权，即一个部门主导、多方参与协调的做法，并逐渐引入新西兰的“双列统一管理体系”，以提升政府部门之外的保护和监督力度。
4 拓宽资金渠道
世界各国的国家公园普遍存在的一个共同问题就是缺乏足够的资金来维系和发展自然保护事业。例如，在巴西已有的64个国家公园中就有34个因为缺少预算、投资不够而没有开发。同为发展中国家的中国，刚刚步入经济发展模式转型期，自然遗产保护还处于公共财政支持的边缘。研究认为，创新资金筹措机制是中国国家公园建设获得稳定资金来源的重要途径。目前相对公认的举措包括设立国家专项资金、适度吸纳社会资金和建立完善的特许经营机制。事实上，从国家公园的发展历史来看，即使是西方发达国家，也同样面临过财政危机下资金不足的窘迫。例如：美国于20世纪90年代起开展的国家公园自负盈亏改革；加拿大公园局从1994年开始的一系列激励公园局降低成本、提高效率的改革。其出发点都是在节约国家财政资金的同时调动公园创收的积极性。笔者认为，确保稳定的资金来源是国家公园公益性得以保证的根本。公益性体现并不应该局限于国家公园门票价格设置的合理水平上，而更应该体现在国家公园自然生态保护对于区域生态环境价值提升的整体意义上。
5 严定准入标准
尽管国内的各类自然保护地亟待梳理，但真正可以定位为国家公园的保护地数量不宜过多。因此，国家公园必须宽进严定，从而确保国家有限财政资金的有效利用。但遗憾的是，国内目前对于国家公园准入标准的研究十分有限，并且其中大部分集中在对美国国家公园准入标准和评审程序的经验总结上。根据美国经验，一个准备进入国家公园系统的新区域，需符合国家重要性、适宜性、可行性和国家公园管理局的不可替代性这4个基本的入选标准。但关于这些定性条件如何转化为定量标准进行操作，国内仅见的是刘海龙等关于40年前美国国家公园自然区域和主题的划分、加权，以及重要性和充分代表性评价的操作体系的介绍。
对于中国国家公园的准入标准，定性指标多参考美国。王梦君等认为，我国国家公园的设置应具备资源条件优越、建设条件完备、管理条件有效这3类条件，建议包括典型性、独特性、感染力、面积适宜性、可进入性和管理有效性等主要指标。但对如何进行操作并没有给出相关建议。而相对较为完善、可操作性较强的研究来自于刘亮亮和罗金华，他们主要采用的都是层次分析法，尽管对准入标准进行了量化，但这2个评价体系的综合性、科学性和适用性还有待进一步验证。笔者建议，学术界要充分研究其他各国的国家公园准入标准和具体的操作细节，尤其是像美国、加拿大、澳大利亚等地域范围较大的国家，并尽早制订完善的中国国家公园准入标准。
6 规范规划体系
结合前人的研究成果，笔者认为规范国家公园的规划体系可以从梳理中国自然保护地、明确规划编制主体和建立规范统一的规划程序3个方面入手。1）梳理中国自然保护地，实现“一个保护地一块牌子”是进行科学规划的前提。中国自然保护地在地域上的相互交叉与重叠在一定程度上造成了规划编制的难以统一实施。2）明确规划的编制主体是国家公园实现统一科学规划亟需解决的重要问题。美国国家公园的规划设计由丹佛设计中心独家承担和全权统一负责，其下拥有知识多元化的专家学者。而相比于国内，任何一家规划单位都不可能具备如此多方面的专业人才，这就必然决定了国内自然保护地规划时缺乏足够的综合考虑。3）建立规范统一的规划程序是国家公园得以良好发展的当务之急。美国国家公园规划体系分为总体管理规划、战略规划、实施规划以及年度工作规划和报告4个层级，规划程序依次分为宏观的总体管理规划、较具体的战略规划、实施规划以及年度工作规划等。而中国目前的自然保护地规划程序仅仅停留在总体规划层面。
7 平衡保护与开发
除了必要的风景资源保护设施和必要的旅游设施外,美国严禁在国家公园内进行开发性项目,只允许建造少量的、小型的、分散的旅游基本生活服务设施。西班牙规定，即使在外围保护区和社会经济影响区的居民也不得过度开发现代设施。但是在我国，“重开发、轻保护、片面追求经济效益”是自然保护地管理中存在的共性问题。结合前人的研究成果，笔者认为中国要平衡国家公园的保护与发展，可以从建立以下4个体系入手：
1）生态保护的科学体系。首先，回归“保护第一”的原则，从制度层面实现自然资源资产产权制度、用途管制制度、划定生态保护红线、实行资源有偿使用和生态补偿等一系列生态环境保护制度创新的整体推进；其次，引入资源保护的先进理念与方法，例如保护行动规划（CAP）方法等，可对资源实现更为科学有效地保护和管理；再次，加强资源监测和科研，为国家公园实施科学管理提供依据。
2）开发强度的预估体系。笔者建议在最高管理机构的层面上，建立开发强度的预估体系，并具体落实于各个国家公园中。运用资源监测和科研相关成果，根据具体保护对象的性质和敏感程度，细化指标和相关阙值，从而有效地保证“开发”在合理的尺度范围内进行。
3）生态旅游的实践体系。生态旅游是一种将开发和保护融为一体的可持续开发利用模式，被认为是国家公园的基本功能之一，也是国家公园重要的保护手段。因此建议尽快将目前局限于理论层面的生态旅游研究拓展到实践层面，建立起适合中国国情的生态旅游实践体系，以实现保护与开发的双赢。
4）科普教育的宣传体系。首先，可借鉴欧洲的地质公园网络模式，打造网络交流平台；其次，学习美国国家公园经验，构建完善的教育解说系统；再次，仿效美国大峡谷国家公园、约塞米蒂国家公园等具体做法，根据公园本身特性和不同年龄段游客的特点，有针对性地推出形式多样、内容丰富的环境科教活动。
8 维护社区利益
保护地与社区的矛盾是诸多国家自然保护地面临的共同问题。据刘红纯总结，绝大部分国家在处理社区问题时并未采取将原住民全部迁出，或牺牲原住民利益和原有生产生活方式的保护手段。中国的国家公园要想持续发展，也必须让地方社区在公园管理和发展中发挥更大的作用，并在公园发展政策中注重其生计和生存空间问题。
在具体操作上，我国云南普达措国家公园社区生态补偿在资金渠道、补偿方式与补偿力度方面的做法尽管尚不成熟，但某些方面仍然值得借鉴。黄林沐和张阳志针对黄山国家公园试点而出台《国家公园周边乡村生态补偿机制的指导意见》和兼顾“周边乡村一体化发展”以统筹周边社区协调发展等具体举措同样可以纳入考虑范围。但建议相关工作的开展必须在综合评估某一国家公园和社区关系的前提下进行，以确保其针对性。
9 推动公众参与
公众参与被认为是国家公园的社会基础。但是在目前的中国，公众仅以旅游者的身份而非以参与者的身份投入到自然保护地的建设和发展中。笔者认为，根据中国公众的特性，管理部门应当有所作为，建立具体的公众参与机制，从真正意义上推动公众参与到国家公园体系的建设和管理中。在具体操作上，建议参考美国、西班牙等发达国家的做法。例如，美国国家公园管理局为规划编制者建立了一套公众参与机制，并通过“4部法”为规划编制小组如何制定、开展公众参与计划提供了较为清晰的操作规程；在西班牙公众可通过设立的国家公园管理委员会参与国家公园的管理。
综上所述，本文从明确建立主体、完善法律系统、创新管理体制、拓宽资金渠道、严定准入标准、规范规划体系、平衡保护与开发、维护社区利益和推动公众参与等9个方面回顾并探讨了构建中国国家公园体系的相关策略。中国国家公园体系构建是一项保护国家遗产、复兴中华文明、展示美丽中国的系统工程，涉及方方面面的问题，尽管学术界已有多年的研究基础，但在具体的细节处理上还存在诸多需要深入探讨的地方，尤其是在国家已推动建立国家公园的前提下，相关方面的研究重点应从理论研究逐渐转向实践层面，以期为早日成功构建中国国家公园体系奠定坚实基础。
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