完善国企工资总额管理制度

国有企业工资总额管理制度在我国工资收入分配改革史上起着重要作用，是中国特色现代国有企业工资收入分配制度的重要组成部分，是我国经济体制市场化的产物，并随着改革的深化而不断发展。

1985年1月，国务院印发《关于国营企业工资改革问题的通知》，明确规定国家在国营大中型企业中实行职工工资总额同企业经济效益按比例浮动的办法，揭开了国有企业工资总额管理迈入工效挂钩阶段的序幕。

2010年5月，国务院国资委颁布《中央企业工资总额预算管理暂行办法》，规定中央企业工资总额实行预算管理，开启了国有企业工资总额预算管理阶段的大门。

2018年5月，国务院下发《关于改革国有企业工资决定机制的意见》，规定建立健全与劳动力市场基本适应、与国有企业经济效益和劳动生产率挂钩的工资决定和正常增长机制，标志着国有企业现代工资总额决定机制阶段的来临。

可见，国有企业工资总额管理制度的产生和发展大致经历了工效挂钩、工资总额预算管理和现代工资总额决定机制三个阶段，每一个阶段在构建工效联动机制、选取联动指标、选择管理方式等方面都呈现不断市场化、自主化、法治化和现代化的特征。

可以说，这一制度的产生和演变过程是我国国有企业工资制度改革过程的一个缩影，是国有企业工资制度改革成果的集中体现。

一、构建工效联动机制

工效联动机制是国有企业工资总额管理制度的核心，体现从经济效益核算基础上的行政确定机制向综合效益核算基础上的市场决定机制转变。

▷▷ 工效挂钩阶段

这是建立国有企业工资总额管理制度的初始阶段。

构建这一制度的初心是国家为了调动企业积极性，下放微观工资分配权，对国有企业工资分配实行工资总额管理，并采取工资总额与经济效益按浮动比例挂钩的办法，以实现“两低于”目标，即企业工资总额增长低于经济效益增长、职工平均工资增长低于劳动生产率的增长。

为此将挂钩比例控制在1：0.3到1：0.7，即经济效益指标增长1%，工资总额增长0.3%～0.7%，上浮最高不得超过1%，下浮最多不得超过0.2%。

工资总额虽然与经济效益增长情况挂钩，但具体增长0.3%还是0.7%，或者两者之间的某个比例，均由政府主管部门根据实际情况自由裁量确定，行政管理色彩仍很浓厚。

▷▷ 工资总额预算管理阶段

国有企业工资总额实行预算管理，工资总额预算通过自主建立的工效联动机制确定。

具体操作步骤是，企业主管部门依据中央企业经济效益增长预测情况，参考国民经济发展宏观指标、社会平均工资、劳动力市场价位等因素，分行业制定和发布工资增长调控线上线、中线和下线。

企业根据经济效益状况、人工成本投入产出水平和职工工资水平等情况，分别对应工资增长调控线的上线、中线和下线。

同时，企业在科学确定经济效益预算目标值的基础上，按照效益导向原则和适用的调控线范围，自主建立工资效益联动机制，合理确定本企业工资总额预算增长。

企业确定工资总额预算的自主性明显增强，市场化程度提高，政府通过制定和发布工资增长调控线实现对行业工资收入的间接调节。

▷▷ 现代工资总额决定机制阶段

国有企业工资总额由企业按照国家工资收入分配宏观政策要求，根据企业发展战略和薪酬策略、年度生产经营目标和经济效益，综合考虑劳动生产率和人工成本投入产出率、职工工资水平市场对标等情况，结合政府职能部门发布的工资指导线合理确定。

如此确定的工资总额还要与通过分类确定考核指标、合理确定考核目标、突出不同考核重点构建考核体系确定的考核结果联动。

这一决定机制既突出了市场机制对国有企业工资总额确定的决定性作用，又强调了国家的宏观调节功能，同时将现代绩效管理引入工资总额确定中，是真正意义上的现代工资总额决定机制。

现代工资总额决定机制坚持市场决定，兼顾综合效益和市场对标，能够综合考虑国有企业创造的经济效益价值和社会效益价值，更加科学、合理地体现了企业全体职工的经营努力，满足国有企业和社会经济发展的需要。

二、选取联动指标

选取联动指标是国有企业工资总额管理制度的基础，体现从选取单一经济效益指标向分类选取多维度指标转变。

▷▷ 工效挂钩阶段

工效联动指标主要根据企业类型选择反映企业经济效益的指标，总的来看，联动指标分为两种类型：

一是经济效益或盈利水平指标，主要包括上缴利税、营业额、销售额等；

二是实物量或工作量指标，主要包括产品销量、周转量、实际产量等。

具体实践中，国有企业主要将上缴利税作为联动指标，尽管也考虑一些反映企业社会效益的指标，如服务质量等，但仅作为调节指标，主要用来调整企业工资总额增减比例。

由于社会效益指标较难衡量和考核，容易出现核准不明、随意扣减、依赖行政确定等问题，不利于充分体现国有企业创造的社会效益价值。

此外，政府和国有企业主要关注经济效益指标结果，不区分经济效益增长原因，企业为提高经济效益易出现盲目扩大生产、争夺投资、提高商品价格等短视行为，不利于引导企业提高投入产出率和管理效率。

不同行业企业资源、区位优势的差异，导致行业间、企业间收入差距不断扩大；同时，不利于准确评估国有企业劳动力价格相对水平，扩大了不同所有制企业职工之间的工资收入差距。

▷▷ 工资总额预算管理阶段

由于政府未对工效联动机制及联动指标做出明确规定，实践过程中，国有企业选取的联动指标仍为经济效益指标，主要选取利润总额或经济增加值，衡量社会效益价值的指标没有纳入选取范围，联动指标相对单一。

该阶段的联动指标仅体现企业创造的经济效益，未对企业职工创造的价值进行全面衡量；企业间工资效益联动指标横向对比体系尚未建立，核定工资总额增长幅度时只考虑企业自身纵向对比，与企业实际发展状况不相匹配；人工成本投入产出水平、职工工资水平等因素均按统一模式与企业工资增长调控线的上线、中线、下线对应，没有考虑行业之间、企业之间的差异，核定结果准确性、合理性存疑。

▷▷ 现代工资总额决定机制阶段

政府充分考虑不同类型国有企业的行业特点和功能定位，在联动指标和指标占比方面实施分类管理和差异化原则，联动指标具有丰富化、差异化的特点。

具体来看，联动指标主要包括：

第一，经济效益指标，如利润总额、净利润、营业收入、经济增加值、净资产增长率、净资产收益率等；

第二，人工成本类指标，如劳动生产率、人工成本投入产出率等；

第三，社会效益指标，如任务完成指标（任务完成率等）、成本控制指标（单位运营成本、单位产品耗费率等）、产品或服务质量指标（产品返修率、客户满意度等）、营运效率指标（每日货运吞吐量等）、保障能力指标（重大课题项目完成量等）等。

联动指标从单一选取经济效益指标向分类选取多维度联动指标转变，适应了新形势下国有企业发展需要，更能准确衡量国有企业创造的经济效益、社会效益，但具体实践中联动指标仍存在不易量化、未能完全体现行业发展情况和行业周期性等问题。

尽管取得了明显成效，但制度仍不完善，距离把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局对这一制度的期待和要求，尚有一定差距。

一是国有企业所有者缺位导致国有企业职工薪酬处于“半市场化”状态。

“半市场化”状态下，国有企业职工薪酬同时受市场化导向和政府管制影响，政府利用工效挂钩、工资总额预算管理、工资总额决定机制等制度管控国有企业工资总额及其增长幅度。

这种管控模式下，工资水平虽然具有市场化导向，但产生的工资“刚性”可能会提高国有企业劳动力实际价格，降低企业劳动力需求，造成劳动力要素配置扭曲。

同时，管理人员为最大化个人利益，往往不顾企业利润最大化诉求，只追求完成政府规定考核目标，这将抑制国有企业劳动生产率提高，不利于国有企业提质增效。

二是工资总额决定机制与劳动要素市场化配置要求不相符。

市场经济下，工资是职工与企业建立劳动关系时承诺的劳动要素报酬，体现职工的劳动力价值。

工资总额决定机制强制将职工工资与国有企业经济效益挂钩，而国有企业经济效益往往由劳动、技术、资本等多重因素共同决定，不能完全体现职工工作量。

因此，若工资效益联动指标体系未涵盖职工工作付出、工作努力程度等指标，据此核定的国有企业工资总额与市场劳动要素价格并不完全匹配，有损职工合法权益，抑制劳动要素价格市场化改革进程。

三是工资总额管理制度设计与国有企业发展战略不相适应。

工资总额管理制度改革的初衷是适应不同时期国有企业发展目标和需求，通过优化企业工资分配制度，保障职工权益、调动职工生产积极性，为国有企业转型升级促进其高质量发展提供内在动力。

但现行工效联动机制的联动指标大多为经济效益指标，较难体现国有企业创造的社会价值、履行的社会责任；工资总额实行年度审核或周期（不超过三年）审核，较难对影响企业发展的中长期战略指标进行评估，导致工资总额管控更多关注国有企业短期目标，不利于企业长远发展；工资总额管控遵循“效益降、工资降” “两低于”等原则，国有企业工资总额增长幅度受限，较难满足技术攻坚的研发投入和高薪引才需求，不利于企业创新发展。

为进一步完善国有企业工资总额管理制度，充分发挥国有企业“六种力量”、提高国有企业经营效益、管理水平和全球竞争力，一方面，国有企业工资水平要与劳动力市场价位、企业发展战略相匹配。

工效联动机制应增加联动指标维度（如社会效益指标、企业中长期发展战略指标等）、完善联动指标考核衡量手段，充分体现国有企业经营管理效益和职工贡献。

同时，要根据国有企业行业特征、企业属性、发展阶段等，分类确定适配的联动指标及比重、考核评价标准和监管周期，进一步完善分类管理原则，满足国有企业发展需要。

另一方面，要建立国际化和市场化对标体系，实现国有企业工资水平国内外市场“双对标”。

当前工资总额管理制度主要关注国有企业自身纵向发展，忽略了国内外同类企业的横向比较，不利于准确判断国有企业实际劳动力价格水平。

未来应构建包括成本类指标（劳动力价格、成本费用率等）、资产管理类指标（存货周转率、总资产周转率等）、盈利能力指标（净资产收益率、销售利润率等）三类指标在内的复合对标体系，探索将国内外横向对标结果纳入国有企业工资总额核定和调整机制中，不断完善中国特色现代国有企业工资总额管理制度。■

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作者单位：

寇靖华 彭聪 张蕾 中国南方电网有限责任公司
刘军胜 祝慧琳 中国劳动和社会保障科学研究院