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作者：王伟
单位：内蒙古耀庭律师事务所
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人民法院在强制执行过程中，对财政性资金应当如何执行，现行法律、司法解释并没有明确规定。司法实践中，各地人民法院执行局掌握的尺度也不尽相同。在财政供养单位的财政性资金被人民法院冻结、扣划以后，财政供养单位提出执行异议进行救济时，所采用的救济途径和人民法院的裁判规则也不尽相同。本文通过对 182 份相关裁判文书进行梳理，又从中选取了近 3 年与使用国库支付中心拨款的财政供养单位密切相关的案例 19 份，结合笔者在某地方中院执行局多年的执行实务经验以及辞职后作为律师代理的几起案件，总结出目前在司法实践中的具体实务操作规则，和读者共同学习与分享。
一、本文将使用到的名词解释
1. 财政性资金。依据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二条的规定，财政性资金是指纳入预算管理的资金。
2. 国库。 “国家金库”又叫“国库”，就是管理我们国家的钱，也就是老百姓平常所说“国家的钱袋子”。我国财政性资金由国家金库统一管理。
那国库是怎么样的一个组织设置结构呢？在每一级财政，都会设立一个国库，但只设置到区县一级。国库的主任，由当地的人民银行行长兼任。如果当地没有人民银行，那么就找一家专业银行办理国库的业务，这个专业银行的行长，就兼任国库主任了。
3. 财政供养单位。财政供养单位，还没有明确的法律定义。一般是指花销、人员的工资福利等，主要靠财政拨款负担的组织，包括各级党委、政府的机关单位和各个事业单位。像大家平时比较熟知的公安局、教育局、规划局等等，以及农、林、牧、医、师等科教文卫事业单位。除此之外，法院、检察院等司法机关也属于财政供养单位。
各个财政供养单位，有需要支出的款项，要向各级的财政局申请，财政局给一份拨款凭证，然后凭着这个拨款凭证，由国库统一支付。
二、人民法院在执行阶段对财政性资金实施冻结、扣划的实务操作，以及相对人财政供养单位可以采取的应对方式
（一）根据财政供养单位处于不同的当事人主体地位，分为以下情况：
1. 财政供养单位作为被执行人。
近年来，社会主义法治政府的建设进程加快，为树立诚信、法治的社会大环境，各地政府将涉诉涉执情况纳入到财政供养单位社会综合治理考核指标中。财政供养单位未按照生效判决履行义务的，将会在年终考评中被考核单位扣分，所以司法实践中，各级财政供养单位在作为被执行人时，主要以协商和解为主，自动履行的程度已有很大程度的提高。
但对于某些地方财政资金确实较为紧张无法自动履行的单位，如何执行，现行法律并未规定。部分人民法院会将财政供养单位的负责人列入限高名单，也有人民法院直接冻结、扣划地方财政性资金（这个问题将在后面详细讲到）。在《中华人民共和国民事强制执行法（草案）》中，规定了机关法人应当将债务列入下年度的财政预算，由人民法院对财政预算列支的资金进行划拨，这将成为以后人民法院该类执行工作的正式法律依据。
2. 财政供养单位作为协助义务人。
财政供养单位对被执行人负有工程款、补贴款、货款等未到期债务的，往往会被人民法院列为“协助义务人”。依据法律规定，对于人民法院实施冻结、扣押、划拨财产的，有协助义务的单位必须协助办理。笔者建议，对于协助义务，协助单位应当协助，这是法定义务，但在接收人民法院的有关文书时，应当核实被执行人在本单位享有债权的真实情况，以及人民法院要求协助的内容，如存在超出协助范围或者协助内容不存在或没有法律规定的，要当面提出并说明情况，以劝说人民法院收回法律文书。人民法院坚持送达的，切不可拒绝签收，可以在送达回证上，对实际情况进行备注说明，随后，视实际情况及时提起执行异议，维护本单位的合法权益。
在协助义务被人民法院撤销前，也不可擅自向被执行人或其他第三人支付被人民法院冻结的债权，以免将来承担本不需要承担的法律责任。
3. 财政供养单位作为履行到期债务的债务人。
人民法院根据财产线索，得知被执行人在财政供养单位有到期债权，且尚未支付的，应当向债务单位发出《履行到期债务通知书》，同时与债务单位做好执行笔录，固定事实，必要时可要求提供相应的证据材料。债务单位也应当如实向人民法院陈述有关事实，如对到期债务的履行存有异议，应当及时提出，可在《送达回证》上进行备注，也可在接收文书后，及时向人民法院提出书面异议。
对于履行到期债务的异议，人民法院执行机构不做审查，同时也停止执行。但这里需要注意的是，所提异议如果是“与申请执行人没有关系”或者“目前没有能力履行”，则不属于异议的范畴，人民法院是可以继续强制执行的。
总而言之，执行机构在推进执行程序时，因主要任务是快速实现生效裁决确定的内容，更侧重对效率的要求。所以在执行过程中，对于被执行人的财产线索，一般是可以先行实施查控措施，至于对公平的保护，在没有明显损害合法权益的情况下，则由后续执行异议程序赋予有关当事人、利害关系人、案外人相应的救济权利。
（二）根据财政性资金的保管状态，分为以下情况：
1. 对国库支付中心存储的资金，不允许人民法院进行冻结、划拨。
最高人民法院作出的《关于河南省西华县艾岗粮管所申请执行河南省西平县人民政府、西平县城乡建设环境保护局一案如何执行问题的复函》（[ 1993 ]经他 3 号），和《关于能否强制执行甘肃省金昌市东区管委会有关财产请示的复函》[（ 2001 ）执他字第 10 号]两个批复，都已经被纳入到《最高人民法院司法观点集成(新编版)·民事诉讼卷 IV 》一书，并形成了司法观点。
该司法观点认为，根据国务院 《关于加强预算外资金管理的通知》和财政部有关预算外资金管理的文件规定，预算内资金和预算外资金均属国家财政性资金，地方财政的预算外资金属于地方财政部门按国家规定管理的各项附加收入，应主要用于社会公益，由地方财政部门统一管理，专项安排，专项使用。其用途国家有严格规定，不能用来承担连带经济责任。人民法院在执行涉及行政性单位承担连带责任的生效法律文书时，只能用该行政单位财政资金以外的自有资金清偿债务。为了保证行政单位正常的履行职能，不得对行政单位的办公用房、车辆等其他办公必需品采取执行措施。
另外，中国人民银行在《关于对查询、冻结、扣划国库库款有关问题的复函》〔银函〕[ 1999 ] 48 号，以及财政部办公厅在《关于人民法院查封财政部门银行账户等有关问题的复函》（财办法[ 2002 ] 44 号）两份文件中，也明确了国库的库款不可以被冻结、扣划。《财政部关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》（财预[ 2010 ] 88 号）中规定，自 2011 年 1 月 1 日起，已经将预算外资金管理的收入全部纳入预算管理。这意味着，人民法院在执行过程中，不再有“预算内资金”和“预算外资金”的区分，凡属于国库资金的均不得被执行。
执行实践中，因国库库款在人民银行保存，而人民银行不属于协助履行的金融机构，所以直接冻结、扣划人民银行国库中的款项较为少见。只有极少数人民法院对国库库款也进行强制冻结、扣划。比如安徽寿县人民法院作出（ 2019 ）皖 0422 执 190 号执行裁定书，冻结了寿县堰口镇人民政府在寿县国库支付中心归集账户中的存款；江西高院在（ 2010）赣执字第 4 号案件中，经多方协调，在有关部门的配合下，从永修县国库集中收付核算中心扣划款项至江西高院账户。
2. 国库在地方银行开设财政性资金账户，并有存款。
各地财政机关以国库支付中心的名义，在地方银行设立存款账户，此类情形被人民法院强制冻结、扣划的情形较多。如陕西榆林中院作出（ 2014 ）榆中法执字第 00206-2 号执行裁定，扣划了内蒙古鄂尔多斯市康巴什区管委会在鄂尔多斯银行的国库资金；平顶山中级人民法院作出（ 2021 ）豫 04 民初 72 号之一民事裁定书，冻结汝州市扶贫开发投资有限公司名下河南省农村信用社账号中的存款；沈阳市皇姑区人民法院作出（ 2017 ）辽 0105 执 2905 号裁定，冻结并扣划了沈阳市于洪区国库收付中心在中信银行的账户；安徽省宿州中级人民法院作出（ 2019 ）皖 13 执 303 号执行裁定，冻结了泗县大庄镇人民政府在泗县国库支付中心在农业银行泗县支行账户的存款；沈阳市沈河区人民法院作出（ 2016 ）辽 0103 执 5538 号执行裁定书，冻结沈阳水泥机械厂收取的，存于沈阳市于洪区国库收付中心的拆迁补偿款，并轮候冻结了沈阳市于洪区国库收付中心在中信银行的账户的存款 10659050 元，后于 2017年 11 月 7 日扣划了上述冻结款项；青海高院作出（ 2017 ）青执 112 号之九执行裁定书，冻结被执行人久治县发改和商务局在青海省农村信用社联合社账户内的存款等等。
三、执行异议审查阶段的实务操作以及救济手段的选择
在财政性资金被人民法院冻结、扣划以后，积极寻求并选择正确的救济手段，维护自己的合法权益，是各级财政供养单位亟需解决的问题。可能会有读者问：“难道向人民法院提执行异议还有'选择途径’的说法吗？”答案是肯定的。法律针对不同的情形，设置了不同条款，规定了不同的救济途径。异议人在选择适用法律的时候，也需要根据案件事实进行选择适用，否则就容易出现因为认识和表述上的错误，导致执行审查的方向和处理结果的不同，最终给异议人造成不必要的损失。法律规定的主要有以下两种救济情形：
1. 异议人认为执行行为错误，针对执行行为请求纠正。
案例 1：（ 2021 ）最高法执复 33 号执行复议审查案
黑龙江高院在执行案件过程中，冻结了伊春铁力林业局在工商银行开设的 6 个账户，总计 9000 余万元。铁力林业局提出执行异议，认为被冻结的账户均为专项资金账户，包括森林抚育资金、天然林保护资金、天然林保护工程资金、安置职工基本养老和医保补贴资金、住宅专项维修资金、林业局职工养老保险资金、中药材基地资金等，不应当被冻结。黑龙江高院经审查后，认为对账户冻结的执行行为不当，撤销了冻结裁定；申请执行人不服，向最高院申请复议，最高院维持了黑龙江高院的裁定。
案例 2：（ 2019 ）最高法执复 38 号执行复议审查案
青海省高院在执行案件过程中，冻结了久治县发展改革和经济商务局在青海省农村信用联合社账户内的存款。久治县发改局提出执行异议，提供了相关证据，证明账户内的资金属于财政性资金，且用途为特定的公共服务建设项目，只是在发改局账户内，由发改局代管。青海高院经审查后，认为发改局异议成立，遂撤销了冻结银行账户的执行裁定。最高院复议同样认为发改局的异议成立。
2. 异议人认为资金的权属存在争议，从而针对执行标的物寻求救济。
案例 1：（ 2020 ）最高民申 3951 号案外人执行异议之诉案
河北高院在执行唐山清东陵文物管理处的过程中，冻结了唐山清东陵管委会的银行账户，管委会提出异议，异议被驳回后，进入案外人执行异议之诉程序。最高院经审理认为，管委会的账户为银行一般结算账户，并非国库账户，文管处将门票等收入汇入管委会账户，但有部分用于发放工资、日常开支。故案涉账户内的资金不属于管委会所有的专项资金，不能排除人民法院的强制执行，驳回管委会的再审申请。
案例 2：（ 2018 ）辽 01 民终 12542 号案外人执行异议之诉案
沈阳市于洪人民法院在执行过程中，冻结并扣划了沈阳市沈北区财政局国库收付中心在盛京银行和睦路支付的存款。收付中心先提出执行行为异议，被法院驳回；后又复议，也被驳回。收付中心又针对资金权属提出案外人异议，被驳回，导入案外人执行异议之诉程序。一审驳回了国库收付中心的诉讼请求，国库收付中心不服，上诉至沈阳中院，沈阳中院经审理认为，发生同一事项被扣划 2 笔资金，但被执行人金庆公司在国库收付中心只有一笔保证金，所以扣划的第二笔款应当属于财政局国库中心的款，撤销一审判决，并判决不得对账户内的存款进行执行。
3. 如果对执行行为与执行标的物混淆，就会导致选择了错误的救济途径。
案例：（ 2016 ）最高法执监字 37 号执行监督案
陕西榆林中院在执行案件过程中，冻结了被执行人在内蒙古鄂尔多斯市康巴什管委会的到期债权，后又冻结并扣划了康巴什国库支付中心在鄂尔多斯银行账户内的 4000 万元。康巴什国库支付中心以案外人的身份提出异议。榆林中院告知国库支付中心不享有提出异议的权利，不以案外人对待。
康巴什国库中心坚持提出异议后，榆林中院经审查认为，账户内资金曾向被执行人支付过工程款，属于对外支付资金的账户，可以冻结，驳回康巴什国库支付中心的异议；国库支付中心向陕西高院申请复议，陕西高院认为康巴什国库支付中心的账户不属于法律明令禁止的账户，驳回康巴什国库支付中心的复议。康巴什国库支付中心向最高院申请执行监督，最高院经审查后认为，康巴什以案外人身份提起异议，应当通过案外人执行异议之诉的程序处理，不应当导入执行异议审查程序，遂撤销陕西高院、榆林中院的所有裁定，发回榆林中院重新审查。
四、执行异议之诉阶段的司法裁判规则梳理
当财政供养单位不是被执行人，但作为协助义务人或者履行到期债务的债务人，如果财政性资金被人民法院冻结、扣划后，财政性供养单位提出案外人执行异议，又被导入异议之诉程序的，应当如何应对呢？人民法院审查案外人执行异议之诉的核心要点，就是案外人对涉案资金是否享有足以排除执行的实体权利，主要从资金的权属以及资金是否特定化两个方面来进行审查。
案例 1：（ 2020 ）最高法民申 3951 号唐山清东陵保护区管委会、清东陵文物管理处案外人执行异议之诉案
最高院经审查认为，本案系案外人执行异议之诉，审查的焦点是清东陵管委会是否享有足以排除强制执行的民事权益。根据原审查明的事实，清东陵管委会的银行账户类别为“一般账户”，并非国库账户。在该银行账户的交易明细中，资金往来主体公私兼有，款项名目有专项拨款，也有工资、偿还借款、加油费、水电费、租金、律师服务费、工程款等，资金有柜台转存、费用外收、汇总转入，还有微信收入。清东陵文管处不仅将门票等收入直接打入或汇入清东陵管委会的案涉银行账户，其工作人员的工资发放、加油费，水电费等日常开支亦从该账户上支出。基于此，一审法院对案涉账户进行查封、冻结是正确的。清东陵管委会没有提交有效证据证明案涉银行账户内全部资金属于其自用的专项资金并归其所有，故其对银行账户内资金享有的权利不足以排除人民法院的强制执行。
案例 2：（ 2019 ）最高法民申 4835 号曾祥吉与攀枝花路桥公司、三江公司案外人执行异议之诉案
三江公司借用攀枝花路桥公司的名义进行施工，通过攀枝花路桥公司的账户，向西藏交通厅、财政厅交纳保证金、质保金，并约定账户专款专用，款项退还后归三江公司所有。曾祥吉在执行过程中，冻结了攀枝花路桥公司的案涉账户，三江公司提起案外人执行异议之诉。
最高法经审查认为，根据合同约定，三江公司对案涉项目银行临时账户及资金实际享有、占有、使用、管理，自负盈亏。路桥公司未将其用于其他款项支付结算，且路桥公司未实际占有、控制和支配案涉账户中的款项。西藏交通厅、财政厅向案涉账户转入款项后，用途分明载明“民工保证金”“质保金”，并出具函，说明工程计量已用完，向专款账户拨款，要求项目部将该专项工程款用于支付民工工资及当地项目欠款等债务。故原审判决认定案涉项目账户资金已经特定化，亦不缺乏证据证明，支持了三江公司的异议，驳回了申请执行人曾祥吉的诉讼请求。
司法实践中，由于货币的特殊属性，对于资金的归属以及特定性审查，是个较为复杂的问题。涉及到个案分析时，对于执行方案的制订、执行手段的采取，以及相对人采取的应对措施、救济手段，各种情形相互交织，并不能彼此完全割裂，无法作出“一刀切”的结论。本文仅梳理了常见的一些情形，并不足以覆盖全部情形，所以遇到具体案情仍需具体分析。
实务中，辨别执行行为异议或是执行标的物异议，以及以何种理由提起执行异议，进而选择何种救济途径，的确存在较大的难度。一旦选择了错误的救济路径，导致法官作出错误的处理意见，后果就是浪费了宝贵的司法资源、当事人的时间成本以及诉讼过程中的经济成本，结果就是当事人打官司“打了个寂寞”。
作者简介：王伟，内蒙古耀庭律师事务所主任，曾任中级人民法院法官，在职期间被评为“办案标兵”。是首位本辖区内法院系统在《人民法院报》发表文章的法官。在作为律师执业的七年里，办理过数十件标的额巨大、案情复杂疑难的民商事案件。擅长复杂民商事案件的二审翻盘。
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