公共道路管理瑕疵致害责任案件疑难问题研究

                
　　俞硒*
　　摘要　我国公共道路管理瑕疵致害责任性质上属于民事赔偿责任。案件审理中甄别道路管理者应考虑道路性质、公路等级、瑕疵性质、部门设置等多方面，在行政处罚权相对集中情形下应根据瑕疵所对应的管理职能履行主体确定。适用普通注意义务标准作为道路管理是否存在瑕疵的判断标准，同时兼顾督促管理勤勉与防止加重负担原则。在无直接证据的条件下，认定因果关系应发挥一定的司法能动性，结合间接证据、生活常识、逻辑推断等作出综合性判断。除法律有明确规定之外，道路管理者与其他侵权人之间的共同责任形态适用按份责任为宜，道路管理者承担责任后不宜享有追偿权。
　　关键词　公共道路管理瑕疵致害责任　行政处罚权相对集中　普通注意义务　多数人侵权
　　随着我国公路建设的飞速发展，因公共道路〔1〕管理瑕疵导致人身或财产损害事件频发。笔者以上海市浦东新区人民法院近4年的相关统计数据为样本，将公共道路管理瑕疵致害责任案件（为便于表述，笔者以此概念统称所有此类侵权案件）的审判要点及难点予以梳理，对学术理论、司法实践方面的争议进行思考，探讨此类案件的审判思路及对策，以期对此类案件审理获得统一思路与取向有所助益。
　　一、公共道路管理瑕疵致害责任案件表征
　　（一）所涉民事案由集中
　　依据《国家赔偿法》立法解释，“桥梁、道路等公共营造物，因设置、管理欠缺发生的赔偿问题不属于违法行使职权的问题，不纳入国家赔偿的范围，受害人可以依照《民法通则》的有关规定，向负责管理的企业、事业单位请求赔偿。”〔2〕据此，我国公共道路管理瑕疵责任性质上不属于国家赔偿责任，而是民事赔偿责任。上海市浦东新区人民法院近4年共受理公共道路管理瑕疵致害责任案件29件，所涉二级民事案由包括物件损害责任纠纷、机动车交通事故责任纠纷、健康权纠纷、生命权纠纷、身体权纠纷、违反安全保障义务责任纠纷六大类，分别为11件、9件、4件、3件、1件、1件。其中，物件损害责任纠纷中的地面施工、地下设施损害责任纠纷有9件占82％，所占比例最高。
　　（二）案件被告构成复杂
　　公共道路瑕疵主要分为三类，一是道路本身存在瑕疵，例如路面凹坑、公路隔栏设计不合理、道路未经相关部门验收合格等；二是第三人行为引起瑕疵，例如公路窨井盖被他人移位、在公路上晒谷引发交通事故等；三是相关部门或单位的管理不当导致瑕疵，例如施工单位未设置安全警示标识及防护措施等。上述三类情形均可能存在道路管理者的管理瑕疵，对于第一、三类案件，被告往往涉及养护单位、施工单位、建设单位、公路管理机构、镇政府等；对于第二类案件，如该行为人能予明确，往往将之与相关部门或单位一并起诉。难点为具体道路管理者的主体确定问题，随着我国道路分类日趋专业化、道路建设主体多元化及道路交通管理体制改革，道路管理者如何认定成为司法实践难题。统计样本中，有5件案件在审理过程中依法追加了被告，有2件案件的争议焦点系谁为涉案道路管理者。
　　（三）因果关系举证有难度
　　在统计样本中，判决结案的案件23件，占总案件数的79％；其中判决驳回原告诉讼请求的案件7件，占判决结案数的30％。判决驳回的7件案件中有6件系法院认为原告所提供的证据无法证明因果关系这一侵权责任构成要件，例如，无法证明原告受伤与窨井盖翻起之间存在因果关系，或者无法证明路面坑洼状况与该案交通事故的发生之间存在因果关系等。
　　（四）道路交通事故认定书确认率高
　　样本案件中交警部门出具道路交通事故认定书的有8件，对事故涉及方的责任进行了认定，其中2件仅认定肇事司机或受害人对交通事故存在责任，未对道路管理者是否承担责任作出认定；案件判决书对交通事故责任认定书作出的责任认定基本均予认可。交警部门未能认定责任而出具道路交通事故证明的有5件，对于道路交通事故证明，判决书往往根据所认定的违法行为并结合其他证据确定责任。
　　二、道路管理者甄别之思路
　　（一）一般情形之道路管理者
　　基于我国公共道路体系之繁复性及部门设置之多层性，笔者初步梳理了如下主要判断路径以供参考。
　　首先，依据公路是否具备经营性确定道路管理者。依据我国《公路法》第66条、《收费公路管理条例》第11条、《公路安全保护条例》第44条、第47条规定，对于经营性收费公路（国内外经济组织投资建设或者依照《公路法》的规定受让政府还贷公路收费权的公路），道路管理者为公路经营企业。对于政府还贷公路（政府利用贷款或者向企业、个人有偿集资建设的公路），道路管理者为公路管理机构或其依法成立的公路企业。对于非经营性收费公路，道路管理者为公路管理机构。
　　其次，根据公路行政等级确定道路管理者。公路按行政等级可分为：国家公路、省公路、县公路和乡公路（以下简称为国、省、县、乡道）以及专用公路五个等级。依据《公路法》第8条规定，对于本行政区域内的国道、省道、县道的管理者为该县级以上公路主管部门或其授权的公路管理机构，只是对国道、省道的管理、监督职责，须由省级政府确定。对于乡道的管理，依据《公路法》规定，乡（镇）政府负责本行政区域内的乡道的建设和养护工作，故乡（镇）政府可成为乡道的管理者。同时，各地亦出台了有关农村公路的地方性法规或地方政府规章，有的甚至直接明确规定了农村公路（包含乡道）的管理责任主体，〔3〕则应依据相关规定予以确定。
　　公路行政等级中并未纳入村道，但国务院《农村公路管理养护体制改革方案》开宗明义指出“农村公路（包括县道、乡道和村道，下同）是全国公路网的有机组成部分，是农村重要的公益性基础设施”。《公路安全保护条例》第75条规定“村道的管理和养护工作，由乡级人民政府参照本条例的规定执行”；且根据《村民委员会组织法》、《物权法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》及《村镇规划标准》相关规定，“村道”作为村集体土地上的构筑物，属村集体所有的财产，由乡级政府管理为妥，故乡级政府为村道之一般管理者。当然，此处亦涉及各地特殊规定。
　　再次，依据瑕疵性质确定道路管理者。广义的公路管理包括公路规划、建设管理（关于公路新建、改建、扩建工程之管理）、养护管理（目的系保持公路及其附属设施的完好）与路政管理（关于保护公路、公路用地及公路附属设施之行政管理）。〔4〕本文讨论的案件类型所涉的管理内容基本为后三者，管理瑕疵性质可能属于建设方面的问题，如桥梁限高设计不当；可能属于养护方面的问题，如公路窨井盖被移位未及时发现与修复；可能属于路政方面的问题，如对于道路晒谷的行为未及时发现并制止，据此以确定不同的管理者。
　　第四，依据各地行政部门设置确定道路管理者。我国道路管理通常存在两类管理主体，一类是职权性道路管理主体，包括交通部、省级交通厅（交委、局）、市级交通局（交委）及县级交通局；另一类是非职权性道路管理主体，包括省级公路管理局、市级公路管理（分局）总段、县级公路管理段及省级、市级设置的有关直属事业单位。〔5〕我国各地行政部门及职权设置不同，如有的地方县级公路机构是属条管理（省以下垂直），有的是属块管理（属地）；有的地方城市环卫部门或市政公司负责环卫工作，可被认定为道路管理者；还有的地方实行行政处罚权相对集中于某一特定行政机关，该特定行政机关亦可能成为道路管理者。
　　（二）行政处罚权相对集中情形之道路管理者
　　1．相对集中行政处罚权概述
　　相对集中行政处罚权是指将若干相关行政机关的全部或部分行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使，相关行政机关不再行使已移交的行政处罚权。其法律依据为《行政处罚法》第16条，〔6〕目的是解决多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民和行政执法机构膨胀等问题。〔7〕目前主要集中于城市管理领域，各地的具体范围有所不同。以上海市为例，上海市城市管理行政执法局是负责全市城市管理相对集中行政处罚权工作的行政机关，其所属的上海市城市管理执法总队受其委托，承担城市管理相对集中行政处罚权的具体事务；行政处罚权相对集中的范围，包括市容环境卫生管理、市政工程管理、绿化管理、水务管理、环境保护管理、公安交通管理、工商管理、建设管理、房地产管理和城市规划管理等方面。〔8〕因此，对于涉及公共道路瑕疵的行政处罚权，由城市管理行政执法局行使，原相关行政机关不再行使。
　　2．行政处罚权相对集中后如何确定道路管理者
　　行政处罚权相对集中后，道路管理者究竟为原有关行政机关，还是行政执法部门？司法实践存在不同观点。笔者认为，开展行政监督检查（包括必要时依法采取行政强制措施）是行政机关实施行政处罚的前提，是行政处罚程序的重要内容之一，故对于未能及时发现或制止违法行为等管理瑕疵，应由行政执法部门在职责范围内承担相应赔偿责任。
　　其一，就权能性质而言，行政监督检查权与行政强制措施权系行政处罚权不可分割的部分，行政处罚权相对集中之后，原有关行政机关与之相关的部分权力也当然随之转移，否则人为割裂将使行政处罚权的行使受到极大限制。其二，就条文意旨而言，以《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》为例，要求“有关管理部门在监督检查活动中发现应由市和区县城管执法部门处理的涉嫌违法行为的，应当及时移送市和区县城管执法部门处理。市和区县城管执法部门在监督检查活动中发现超出职责范围的涉嫌违法行为的，应当及时移送有关管理部门处理”，可见原有关行政机关仍保留行政监督检查权，行政执法部门则拥有与行政处罚权相关的行政监督检查权，两者并不矛盾。其三，就行政效能而言，根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》要求，在开展相对集中行政处罚权工作的同时，有关地方人民政府对原由有关行政机关行使的管理权，要根据需要进行调整和重新配置，防止职责重叠、权力交叉。如仍由原有关行政机关继续行使全部行政监督检查权与行政强制措施权，在实际操作中必然与集中行使行政处罚权的行政机关职责重叠而易产生推诿，致使行政效能降低，与国务院决定的精神及初衷不符。因此，笔者认为，在案件审理中，行政执法部门往往辩称行使执法权需要有人发现或举报，当属刻意割裂执法权的职责内容以推卸责任，不应予采纳。在行政处罚权相对集中行使的情形下，案件所涉的管理瑕疵所对应的管理职能由谁行使，则应由谁成为民事责任主体。行政执法部门应具有与其执法权相匹配的独立责任机制，以督促其勤勉履行职责。
　　三、道路管理瑕疵责任认定之程度把握
　　关于道路管理瑕疵，存在如下三种学说：一是客观说，认为如果公共营造物缺乏通常所有的安全性，则其设置或管理存在瑕疵；二是主观说，认为对保持公共营造物的安全良好状态负有义务的管理者，如果违反其义务，则存在管理瑕疵；三是折衷说，认为瑕疵同时包括公共营造物本身的瑕疵，及管理者保持公共营造物安全良好状态的义务。〔9〕笔者认为，通常应采主观说。道路管理责任来源于道路管理义务，道路管理者是否应当承担管理瑕疵责任，取决于是否履行了应尽的管理义务。这也是案件主要争议焦点之一。
　　（一）道路管理义务的来源及判断标准
　　1．道路管理义务一般来源于法定义务及技术性规范
　　注意义务乃现代侵权法上过失判定的指标或者基准，是过失及其判断标准客观化的必然结果。注意义务的来源主要在于：一是法律的明确规定，此处的法律是指作为法的渊源而存在的一切制定法规范；二是技术性规范，特定职务、业务所要求的注意义务的产生依据，体现为各种标准、规章制度等；三是习惯和常理，应根据一般的观念要求，立足于维护社会关系的必要性和相当性予以合理判断；四是先行行为，由于自己的行为而使他人的合法权益处于危险状态时，行为人就产生阻止损害结果发生的作为义务（包含注意义务与保护义务）。〔10〕道路管理者的道路管理义务，在另一个角度亦是一种管理权力，一般来源于法定义务及技术性规范。《最高人民法院关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第9条、第10条等规定了道路管理者应按照法律、法规、规章、国家标准、行业标准或者地方标准履行义务。例如，《公路法》第43条规定，县级以上地方人民政府交通主管部门应当保障公路的完好、安全和畅通。关于公路养护，《公路安全保护》第45条规定，公路养护应当按照国务院交通运输主管部门规定的技术规范和操作规程实施作业。交通部于2010年颁布的《公路养护技术规范》，对于各种公路组成部分的养护进行了详细规定。
　　2．道路管理义务的判断标准
　　依据程度高低，注意义务分为三类，一是善良管理人之注意义务，指有相当知识经验及诚意之人应尽之注意义务；二是自己之注意义务，指与处理自己事务为同一注意；三是普通注意义务，指一般人在通常情况下的注意义务。司法实践中对于道路管理义务应达到何种程度之判断并不一致。有观点认为应采用普通注意义务标准判断为妥，〔11〕笔者对此持赞同意见，理由为：其一，交通部公路管理司曾明确答复，《公路养护技术规范》所规定的“各种路面应定期清扫，及时清除杂物，以保持路面和环境的清洁”中“及时”并不等于“随时”；其二，现实中情况多变且各地具体规定不同，要求道路管理者尽到善良管理人的义务显然过于苛刻；其三，任意扩大道路管理者的义务，亦会让其不堪重负，甚至诱发道德风险。因此，只要按照规定进行了管理，即尽到了普通注意义务而不必承担侵权责任。在没有规定可依的情况下，笔者认为道路管理者的义务应限制在可预见的危险范围内。
　　（二）道路管理瑕疵的考量因素
　　道路管理者具有保障公共道路完好、安全与通畅的法定义务，不仅享有行政处罚的权力，且在一定情形下负有代履行（例如及时清除妨碍公路通行物）的义务。若未及时或有效作为致损害发生，则应承担相应的民事赔偿责任。认定道路管理者是否存在管理瑕疵，应兼顾督促管理部门勤勉履行义务与防止过于加重责任负担原则，从如何防止或减少事故发生、合理填补损害、减少社会成本及保障公平正义等角度全面衡量。具体考量因素如下。
　　一是法定义务与技术规范的履行程度。例如，《公路养护技术规范》中对沥青路面日常养护的规定为：二级和二级以上公路路面的清扫作业频率宜不少于1次／天，其他等级公路可根据路面污染程度、交通量大小及其组成、气候及环境等因素而定，但不少于1次／周。对水泥混泥土路面养护要求巡查频率应不少于1次／天，发现妨碍交通的路障应及时清除，一时无法清除的，应采取相应的安全措施。各地及各部门亦会据此制定更为详尽的规定或制度。如果及时按照法定要求履行义务，则可免除其责任。二是管理道路开放程度，封闭式道路管理的注意义务应高于开放式管理的注意义务，比如高速公路是全线封闭的双向行驶通道，进出高速公路均有“关卡”，并禁止非机动车及行人进入，对其管理义务的要求重于其他公路。三是管理是否收费，依据收益与风险相一致原理以及危险控制理论，道路管理者对于收费道路的注意义务应高于非收费道路。四是产生危险的严重程度，危险性愈高，所生侵害愈重，则注意程度与责任要求愈高。值得一提的是，具体案情特殊性，带来管理内容多样性，如许梅芳等诉孟令华等机动车交通事故责任纠纷案件〔12〕因涉及行政区域设置变更，前后道路管理部门对事故责任相互推诿，对此，判决认为对桥梁的管理“不能仅狭隘理解为只对其管理范围内桥梁进行养护、修缮，还需要对在本行政区域内的所有桥梁予以梳理”，深化了管理内涵。
　　（三）因果关系之认定
　　学理上将侵权行为法上的因果关系分为责任成立的因果关系与责任范围的因果关系。责任成立的因果关系是指可归责的行为与权利受侵害之间具有因果关系；责任范围的因果关系是指权利受侵害与损害之间的因果关系，旨在认定某种损害是否因权利受侵害而发生，以决定是否应由加害人负赔偿责任。〔13〕至于因果关系的判断，通说采相当因果关系说，即“无此事实，虽不必发生此结果，但有此事实，通常足生此结果”。〔14〕道路管理者只对与受害人损失之间存在相当因果关系的管理瑕疵承担责任。在交通事故案件中，往往涉及两种连续性因果关系，即道路瑕疵与交通事故之间的因果关系，以及交通事故与受害人损害之间的因果关系。如前统计显示，因果关系是否成立系公共道路管理瑕疵致害责任案件审理之重点。由于不少事发现场缺乏见证人或监控摄像，或交警部门无法对因果关系进行判断，原告往往难以提供有效证据对事发地点、事发原因或路线轨迹等予以证明，导致判决驳回率较高。笔者认为，证明责任规则只有在穷尽诸多努力后事实仍处于真伪不明的状态才适用。对于此类案件，不能简单适用证明责任规则，仅因原告提供的证据不足而作出判决，而应结合其他相关证据（如交通事故处理的相关材料），并发挥司法能动性亲自至现场进行查看，运用日常经验法则、逻辑推理等多种手段，对因果关系是否成立作出综合性判断。
　　（四）道路交通事故认定书对管理瑕疵责任认定的影响
　　道路交通事故认定书是公安机关交通管理部门根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验鉴定结论制作而成的，用以载明交通事故基本事实、成因和当事人责任的一种文书。关于其性质始终存在争议，尽管《道路交通安全法》规定道路交通事故认定书是“作为交通事故处理的证据”，但目前学界仍未达成统一。本文暂不讨论该问题，而是探讨在道路管理瑕疵引发的交通事故案件中，若道路交通事故认定书的责任划分并未周全，法院该如何处理？以张勇等诉上海市浦东新区公路管理署生命权纠纷案件〔15〕为例，交警部门认定肇事司机张治平醉酒后驾驶机动车是构成本起事故的唯一原因，负全部责任。被告据此辩称其并非本起交通事故的责任主体，且已按相关规定履行了公路桥梁的养护义务，对本起事故的发生不存在任何过错。对于此类案件，是仅依据道路交通事故认定书的责任划分简单作出裁判，还是展开全面判断？笔者认为，道路交通事故认定书通常对所涉具体行为人相应责任作出认定，不轻易对道路管理者责任、肇事者单位责任等问题作出判断，其并不具有最终的责任划分效力，法院应在此基础上全面判断并作出最终的划分。该案判决作出了很好的解答，认为被告未尽养护、管理职责及时修复缺损的警示标志，存在一定的过错，且该不作为与本起事故发生之间亦存在一定的因果关系，对原告方的损害被告理应承担相应民事责任。
　　四、构成多数人侵权情形下共同责任形态认定
　　公共道路管理瑕疵致害责任案件往往构成多数人侵权，其中最典型的为第三方行为导致公路瑕疵而引发的交通事故案件，涉及交通肇事者、第三方行为人及道路管理者。如多方当事人对受害人的损失均应承担相应赔偿责任，道路管理者与其他侵权人之间的责任形态如何，是承担连带责任、按份责任抑或补充责任，值得探讨。
　　（一）是否适用连带责任
　　首先，按照现行的侵权法理论构造，《侵权责任法》在划分多数人侵权类型方面进行了立法重构，确立以有无意思联络为划分标准。有意思联络的数人侵权系狭义的共同侵权，〔16〕立法课以其连带责任。其最本质的特征是要求数行为人主观上具有“意思共同”，包括：一是共同故意，即数行为人对侵害他人合法权益的行为在主观上有共谋；二是共同过失，即数行为人对损害发生的可能性有共同的认识，但均有回避的自信。〔17〕共同的意思将数行为人的加害行为结合为一个整体，每个行为人都对与共同意思相关的行为所造成的损失承担连带责任。道路管理者与其他侵权人对于受害人之损害显然不存在主观上的意思联络或共同认识，故不构成共同侵权。
　　可见，道路管理者与其他侵权人属无意思联络的多数人侵权。无意思联络数人侵权有三种基本类型：共同危险行为、〔18〕并发侵权行为与竞合侵权行为。〔19〕适用连带责任的为前两者。其中共同危险行为明显排除适用，那么是否构成并发侵权行为？该类型要求数行为人分别实施侵权行为造成同一损害，每个人的侵权行为都足以造成全部损害。详言之，各侵权人的行为均系损害后果产生的直接原因，均具备造成全部损害后果的原因力，且上述原因力彼此替代亦不会影响损害后果的同一性。〔20〕道路管理者的侵权行为乃管理不力的消极行为，不足以单独、直接造成事故受害者的全部损害。是故，亦不构成承担连带责任类型的无意思联络数人侵权。
　　其次，探究立法意旨，《侵权责任法》在连带责任的适用范围上采取谨慎的态度，以限制连带责任的过度适用。司法实践在认定当事人是否承担连带责任时亦应慎重，须以法律有明文规定或当事人之间有明确约定为前提，以免过于加重责任人的负担。
　　（二）是否适用按份责任
　　通过因果关系为切入点判断无意思联络的多数人侵权之责任形态问题是目前学界普遍做法。无意思联络的多数人侵权之竞合侵权行为涉及两种因果关系，分别为累积的因果关系与竞合的因果关系，前者是指数人无意思联络，各侵权行为相互结合发生同一损害后果，与损害后果之间均为直接因果关系，原因力不可分；后者是指数人违法行为偶然结合互相发生媒介作用导致同一损害后果，分别构成损害后果的直接原因或间接原因，原因力可分。〔21〕通常道路管理者与其他侵权人行为彼此结合才肇致同一损害后果的发生，构成竞合的因果关系。竞合因果关系的侵权行为应适用按份责任，道路管理者与其他侵权人之间应根据行为人的过错大小及数行为致损害后果发生的原因力比例分别承担相应的赔偿责任。
　　在按份责任框架下，各责任人对同一债务仅就特定份额承担责任，对其他责任人的债务份额不负责任；每一份额责任彼此独立，其履行只引起特定责任份额的消灭，而不影响其他责任份额的存在；债权人仅能就按份责任人的责任份额请求履行。道路管理者所应承担的责任份额，独立于其他侵权行为人的侵权责任，有助于保护受害人之合法权益，对道路管理起到积极督促作用，亦能有效在个案中平衡各方当事人之损益。
　　（三）是否适用补充责任
　　有观点指出，在某些情形下则应适用补充责任。以公共道路妨碍通行致害责任为例，《侵权责任法》第89条规定“在公共道路上堆放、倾倒、遗撒妨碍通行的物品造成他人损害的，有关单位或者个人应当承担侵权责任”，该类情形应包含在《侵权责任法》第37条规定的“宾馆、商场、银行、车站、娱乐场所等公共场所的管理人或者群众性活动的组织者，未尽到安全保障义务，造成他人损害的，应当承担侵权责任。因第三人的行为造成他人损害的，由第三人承担侵权责任；管理人或者组织者未尽到安全保障义务的，承担相应的补充责任”适用范围内，故道路管理者在涉及第三人侵权的情形下应承担公共场所管理者的补充赔偿责任。〔22〕笔者认为，《侵权责任法》第37条规定的“公共场所”并非宽泛概念，而是特指从事经营性活动的“公共场所”，依据收益与风险相一致原理以及危险控制理论，此类公共场所的管理者借该场所获取利益，同时也是最能预见、防范及减少危险者，应课以相应的安全保障义务。而道路管理者对于公共道路的管理义务以公益性服务居多，不宜与安全保障义务主体等同。且如果将之解释为安全保障义务人，将直接与《侵权责任法》第89条规定产生法律冲突或竞合，造成法律适用困难与障碍。〔23〕《最高人民法院关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第10条弥补了《侵权责任法》第89条的法律漏洞，明确了此类情形导致交通事故造成损害的，道路管理者承担过错推定责任，更难以与《侵权责任法》第37条所规定的一般过错责任相兼容。
　　此外，补充责任并非完全独立的责任性质，具有补充性和伸缩性的特点。受害人只能先请求第一顺位责任人承担赔偿责任，只有在前者不明确或者无法完全赔偿的情况下，才能要求第二顺位责任人承担赔偿责任。道路管理者如承担第二顺位责任，丧失了独立责任所带来的积极效果。
　　再者，有观点指出，从侵权法预防侵权行为的立法目的出发，既然第三人是直接侵权人，要实现上述目的，就必须要求其承担终局的责任。〔24〕依据此逻辑，道路管理者并非直接侵权人，不应承担终局责任，在连带责任限制适用的情况下，只有补充责任才能符合上述目的。因为补充责任被认为乃一种有顺位的不真正连带责任。不真正连带责任，是指多数债务人就基于不同发生原因而偶然发生的同一内容的给付，各负全部履行之债务，并因债务人之一的履行而使全体债务人的债务归于消灭。〔25〕比较法上通常均认可不真正连带责任的追偿权，不真正连带责任人在承担了与其过错相应的赔偿责任之后，得以在赔偿范围内向终局责任人进行追偿。据此，如适用补充责任，道路管理者作为第二顺位责任人在承担赔偿责任之后，得以向第一顺位责任人予以追偿。对此，笔者亦不赞同这一观点。依据民法基本原理，任何人就其本身违法行为并不得要求他人承担责任，除非法律另有规定。道路管理者之所以承担赔偿责任，追责基础在于因自身管理不当而存在过错，如允许其向第三人追偿，实际上免除了其全部责任，显然不符合制度旨意。而按份责任中任一责任主体履行完自己份额的赔偿责任后，得以从侵权责任关系中脱离，无权向其他责任人追偿。可见，适用按份责任比补充责任更为妥适。当然，道路管理者的责任份额应显著小于直接侵权方。
　　综上所述，道路管理者与其他侵权人之间的共同责任形态，难以构成连带责任。且从条文释义、机制特征、追责基础等角度考虑，亦不宜适用补充责任。综合考量因果关系构成、各方利益平衡、填补受害者损害等，适用按份责任为宜。明确按份责任的承担份额，不赋予各方追偿的权利，从而廓清责任，且有利于将纷争限缩于既定空间，避免了各赔偿方进一步相互究责的讼累。
　　*俞硒，上海市浦东新区人民法院法官助理，华东政法大学硕士。
　　〔1〕依据《公路法》、《公路管理条例实施细则》规定，公共道路是按照国家规定的公路工程技术标准修建，并经公路主管部门验收认定，并已开放使用，包括公路的路基、路面、桥梁、涵洞、隧道。本文所指的公共道路除了包括公共道路本身，还涵盖排水设备、安全设施、防护构造物、交叉道口等公共道路设施。
　　〔2〕“关于《中华人民共和国国家赔偿法（草案）的说明》”，载http://www.npe.gov.cn/wxzl/gongbao/2001-01/02/content_5003162.htm，2014年3月11日访问。
　　〔3〕如《武汉市农村公路养护管理办法》第3条规定，“武汉东湖新技术开发区管理委员会、武汉经济技术开发区管理委员会、市东湖生态旅游风景区管理委员会、各区人民政府是本辖区农村公路养护管理的责任主体，区交通行政主管部门和所属的区公路管理机构负责组织实施农村公路养护管理工作。乡（镇）人民政府、街道办事处按照规定的职责范围，在区交通行政主管部门和公路管理机构的组织指导下，负责本辖区内乡道、村道的养护管理工作。”
　　〔4〕《路政管理规定》第2条规定，“本规定所称路政管理，是指县级以上人民政府交通主管部门或者其设置的公路管理机构，为维护公路管理者、经营者、使用者的合法权益，根据《公路法》及其他有关法律、法规和规章的规定，实施保护公路、公路用地及公路附属设施（以下统称“路产”）的行政管理。”
　　〔5〕齐春娥：“公路路政管理的法理内涵研究”，载《河北交通科技》2009年第3期。
　　〔6〕《行政处罚法》第16条规定，“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”
　　〔7〕详见《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》国发〔2002〕17号。
　　〔8〕上海市政府出台了《关于扩大浦东新区城市管理领域相对集中行政处罚权范围的决定》，其中甚至涵盖了镇政府行使的对与城镇、集镇规划、建设、市容环卫、环保、河道等管理有关违法行为的行政处罚权，即意味着镇政府的相关行政处罚权亦被收由浦东新区城市管理行政执法局行使。
　　〔9〕吴广海：“浅论道路管理瑕疵引起交通事故的国家赔偿责任问题”，载《河北法学》1999年第5期。
　　〔10〕屈茂辉：“论民法上的注意义务”，载《北方法学》2007年第1期。
　　〔11〕详见徐晋：“道路管理瑕疵致人损害案中管理者义务分析”，载《人民司法·案例》2010年第10期。
　　〔12〕上海市浦东新区人民法院（2011）浦民一（民）初字第13762号。
　　〔13〕王泽鉴：《侵权行为》，北京大学出版社2009年版，第183—184页。
　　〔14〕同上注，第186页。
　　〔15〕上海市浦东新区人民法院（2011）浦民一（民）初字第37343号。
　　〔16〕广义的共同侵权行为，是指两个或两个以上加害人实施的导致同一损害结果的行为。广义的共同侵权，包括狭义的共同侵权、准共同侵权（共同危险行为）及拟制的共同侵权（教唆、帮助行为）。
　　〔17〕X*X主编：《〈中华人民共和国侵权责任法〉条文理解与适用》，人民法院出版社2010年版，第69页。
　　〔18〕共同危险行为，是指二人以上实施危及他人人身、财产安全的行为，仅其中一人或数人的行为造成他人损害，但不能确定具体侵权人。
　　〔19〕竞合侵权行为对应的法律条文为《中华人民共和国侵权责任法》第12条：“二人以上分别实施侵权行为造成同一损害，能够确定责任大小的，各自承担相应的责任；难以确定责任大小的，平均承担赔偿责任。”
　　〔20〕同注〔17〕，第92页。
　　〔21〕同注〔17〕，第96页。
　　〔22〕参见孙增祥：“关于道路妨碍物致人损害案件疑难问题探讨”，载《山东审判》2012年第3期。
　　〔23〕杨立新、李佳伦：“高速公路管理者对妨碍通行物损害的侵权责任”，载《社会科学战线》2013年第9期。
　　〔24〕参见朱岩：《侵权责任法通论·总论》（上册、责任成立法），法律出版社2011年版，第345页。
　　〔25〕王利明：《中国民法案例与学理研究》（债权篇修订本），法律出版社2003年版，第3页。