农村农业土地产权制度的改革

——农村集体土地产权制度改革路径之二

前注：本公众号1月15日发表了关于《农村经营性土地产权制度改革》的文章，也即农村集体土地产权制度改革路径之一，谈到了农村集体建设用地产权制度如何改革问题。之后，有读者留言问及农民的承包土地产权制度将如何改革？今天公众号发的这篇文章就是专门谈农村农业土地产权制度改革的。希望读者继续提出意见。

  农村农业土地主要是指承包耕地（养殖水面）、草场、山林以及为其服务的部分农业建设用地，如原属集体所有的水利设施、田间道路和公共晒场等类型土地。

与经营性土地不同的是，这一类土地因早已被集体经济组织成员农户所承包或为特定承包农户服务，在产权关系上与特定的承包农户十分紧密，具有十分突出的独占性和排他性。再因农村农业土地产权制度改革还涉及农业现代化和国家粮食安全等国家产业政策问题，因此将其作为一个单独的土地产权制度改革体系不仅是成立的，也是必要的。

  我们认为，农村农业土地的所有权应该在组建专门的农用土地合作社基础上同时按份确认给承包它的农户和农用土地合作社。其理论和实践的依据如下：

1，自集体化以来，承包农户的户主虽然是自然人，但根据《土地管理法》和《土地承包法》，农户本身一直是农村集体经济中的一个最小经营单元，通称“家庭经营”，承包了该集体范围内的一块耕地并经许可获得了一块宅基地在此建房长期居住，因此农户完全可被视作集体经济组织的一个极为重要的也是不可分割的组成部分。

        2．产权是财产所有权关系的法律表现形式，而财产所有权就是指所有权人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。根据《土地承包法》，承包农户在承包期间对所承包土地一直行使占有、使用、收益和处分权。而且很多地方政府均已颁发相关法规确认农户土地承包关系长久不变（最近中共十九大报告提出农村土地承包期到期后再延长30年）。这都表明在法理层面上，作为集体经济组织成员的农户实际上是享有该土地资产所有权的。否认这一点是没有任何意义的。

        3．《物权法》第九十四条规定，对不动产按份共有是指“按份共有人对共有的财产按照其份额享有所有权。”这是承包农户对其所承包土地享受所有权的最明确法律解释。

  由此可见，无论是从现有的法律规定上，还是从这几十年来承包农户通过对所承包土地的长期占有、使用和收益的实践，承包农户实际上已经具有了对所承包的土地“享有所有权”的全部要件。我们现在将承包土地的所有权确认给承包农户显然是成立的，也是顺理成章的，绝不能将其简单等同于土地私有化。

  但由于农村农业土地中除承包土地之外的那些农业建设用地，包括那些公用的农业服务设施，则没有也无法细分确权到农户，所以有必要将这类土地确权给一种专门组建的农业土地合作社。这类土地合作社可被叫做土地利用合作社或土地发展合作社，非营利性合作经济组织，也属特别法人。

农户与土地利用合作社按份对合作社共有土地享有按份共有所有权。可将那些为农业服务的农业建设土地和按照规划拟作为农业建设使用的土地所有权按份确认给土地利用合作社，而将那些早已被农户承包，即占有、使用和收益的农业土地、养殖水面和山林所有权按份确认给承包它们的农户。

合作社股权分为合作社法人股和合作社成员农户股。两者土地确权证书均注明土地产权份额的各项特性，如面积、位置、地形以及土地类型和用途等，产权属性一栏则注明“按份共有所有权”。

  就其性质而言，这类农业土地合作社也叫土地利用合作社，属于一种公用合作社。这种合作社在世界各国都是普遍存在的，是指那些主要兴建和置办各种与生产有关的水利等农业服务公共设施以及公用设备，如添置大型农业机械和电气灌溉设备，培养种畜和良种，修建仓库和必要的农用道路等，以供合作社社员分别使用的一种公用合作社，其对今后农业的发展和逐步实现农业规模化经营十分重要，所起到的促进现代化农业发展的作用几乎无可替代。我们利用这次农村集体产权制度改革时机，鼓励和促进组建这类土地利用合作社必将有力促进我国现代化农业的发展。

  由此可见，由集体经济组织的最小经营单元农户而不是每个农村户籍人口，按份持有土地利用合作社的土地所有权不仅是符合现有法律规定的，也不会更没有改变土地产权属于集体经济组织所有的性质。所以我们根本无须担心这种产权改革方式是在搞什么所谓的土地私有化。

  将农业土地所有权按份确权给农户的改革，将使得农户享有了土地利用合作社土地资产中属于自己份额内那部分土地的全部产权。享有土地所有权的农户可以比照个体工商户注册为个体农户或家庭农场，我们还可通过颁行相关法规以确定注册农户和家庭农场的法律定义、法人地位及其经营范围，使之合法化。

完整的土地产权将使得土地所有权人具体化了，不再与其占有权、使用权、收益权和处置权相分离，也不会再像现在这样因土地产权不完整不明晰而引发出无数的法律逻辑和市场实践上的矛盾和冲突了。完整的土地产权还使得农村农业土地的市场价值得到很大提升，这更便于那些有条件并有意愿决定到城市定居的农户按其市场价值向其它农户或农业从业者出售自己按份所有的农业土地并获得回报。

再加上出售产权制度改革后市场价值也得到足够提升的宅基地及其附着其上的住宅，自由迁居城镇农户将获得足够的谋职、创业和城镇定居资本，今后的生活也将得到更多的保障。所谓无地、无业、无生活保障的“三无”失地农民将永远成为历史。

  国家可以颁行相关法律对农户出售自己份额下农业土地产权并退出土地利用合作社的条件、程序和税后所得分成以及受让这份土地产权的合作社新成员的权益等可能会引发法律纠纷的地方进行规范。这对保障这类集体土地产权制度改革的成功是非常必要的。我们每一类集体土地产权制度的改革都需要在法律修订和颁行上先行一步。