社会公共资产不属于国有资产

前注：此文原载2005年11月10日光明网《光明观察》。16年前撰写此文时，上海发生的那个多达上百亿社会保险资金多次被政府官员利用权力公然挪用的惊天大案还没有露出水面。可以说，此文已经预见了将社会公共资产与国有资产混为一谈的可怕前景。后来的实践也表明，厘清社会保险资金的产权性质对于防止再次出现社保资金被挪用显然是必要的。上世纪九十年代初我们就颁发了国有资产管理办法，而对社会保险资金却始终没有专门的法律或法规加以规范。这与我们当时在社会保险资金属于社会公共资产而非国有资产上的认知缺如不无关系。这也是我那年撰写此文的主要目的。有幸的是，此文发表5年后的2010年国家终于颁行《社会保险法》并在此基础上又于2016年制订了《全国社会保障基金条例》，认可了社保资金属于社会公共资产而非国有资产。此文在国内首次提出并诠释了这一概念，值得回顾和重温。

从加强国有资产的管理，防止国有资产流失的良好愿望出发，现有一些学者建议把国有资产细分，然后由政府和人大按照分类原则分工进行管理。

这种所谓细分，就是把国有资产分为三类，一类是国有经营性资产，如生产性国企资产和金融性国有商业银行资产等；一类就是社会公共资产，也叫国有非经营性资产，如国家投资形成的各种公共基础设施，以及社会保障基金、医疗保险基金和教育基金等社会福利资产；还有一类则是土地、矿产等资源性资产。

可见，在经济学界，尤其是政府所属的研究机构的经济学人中有一种倾向性观点，正在左右着，或者是影响着我国相关法律和政策的研究与制订。这个倾向性观点就是社会公共资产也是国有资产。如果这个观点是正确的，那我的分析所产生的担心就是多余的，可是分析后我却发现这个观点不仅是错误的，而且如果把它的内容实质表述到我们的政策，甚至法律里面去，我们将会犯一个重大的历史性错误，并将为此付出巨大的代价。

为更好地集中分析问题，本文不拟讨论如何管理国有资产，也不拟讨论什么资源性资产，而是要分析研究社会公共资产是属于国有资产的一种，还是属于独立于国有资产范畴之外的另一种公有资产。为此，我们把这种国有资产分类里的第二类中的公共设施部分剔除，专门分析社会保障基金之类的社会公共资产是否属于国有资产，以及如果它们被纳入国有资产范畴将会给我们国民和这个社会带来什么样的危害。

众所周知，在市场经济条件下，资产属性，即其所有权必须非常明确，不能缺位，否则市场经济的所有法则都将因失去其形成的基础而显得自相矛盾。所以，有必要彻底弄清楚各种资产的所有权所在，即所有制形式，无论其是公有还是私有，是国家所有，还是社会公共所有，或是其他什么所有形式。这是非常重要的。

现在我们在经济学上遇到的难题就是：社会公共资产是否属于国有资产，或者是否属于国有资产中的非赢利部分？对此，就让我们来分析国有资产与以各种社会保险基金、医疗保险基金、教育基金以及其他各种社会公益和福利基金为主要构成的社会公共资产是不是一码事吧。下面我们把它们的异同之处一并分析，就会发现它们之间的共性太少，而不一致性又太多。具体请看：

国有资产与社会公共资产的共性主要体现在它们都是公有的，而非任何单位所有或个人私有的资产。它们也都不属于任何一个利益集团或社会阶层。除此以外，这两种资产比较之后剩下的都是不一致性了。你看，

1，         它们的名称不同。

2，         它们的公有形式不同。一个叫国家所有，一个叫社会公有。

3，          它们的属性不同。国有资产具有强烈的商业趋利性，在所

有它进入的经济、社会和自然领域，其所有者都会天然生发出与其他类型的投资者，甚至是其合作者和商品的消费者争夺利益的倾向，而社会公有资产则没有这种资本的趋利性，只有服务于国民的福利性。

4，         它们的投资方式不同。国有生产性资产可以在，或者说主

要在直接投资领域进行投资，扩大再生产规模，甚至可以进行风险投资和投机性投资，以获取最大的利润。而社会公共资产则只能遵循国际通行原则在间接投资领域，含债券市场和证券市场，通过不同的投资组合进行风险分散式投资，以确保在风险最小的情况下获取尽可能多的回报。

5，         它们向国民提供的服务方式不同。国有资产由于其具有强

烈的商业趋利性，对国民没有什么直接贡献，反而因垄断或与同行业民企竞争而具有极大的负担。比如，除了税收之外，我国财政迄今没有从国有企业处收取过任何上缴的利润，尽管2002年国企通过改革和数千万职工下岗，其利润已经达到近5000亿元人民币（2018年中国所有国企利润已经高达近34000亿人民币——作者补注），也尽管在理论上政府是可以这么做的。（也许有人说，国有企业资产对国民的贡献还在于可以平抑物价，如石油价格较国际市场低等。可是又有人算出，如果把至今未征收的燃油附加税加上，国内汽油比美国的还贵。）而社会公共资产却具有纯粹的直接受益于国民本身的社会福利性，对国民的贡献不仅很大，而且非常直观和直接。

6，         它们的资产来源不同。国有资产主要来源于其自身的投资

增值、政府财政对其的资金投入以及从国有商业银行的融资，而社会公共资产除了政府财政投入外，还有很多非国家性质的资金投入，如国有企业、民营企业和外资企业按照法律规定每年不间断进行投入，而且还有许多是国民个人的对社会保障和教育、医疗等基金的资金投入。可见，非国有投入部分占有这类资产的绝大多数。何况政府财政投入的资金主要也是纳税人，即国民缴纳的钱构成的。

按一般道理和国际通行原则，政府原本就应该把纳税人的税款，除了行政管理费用外，主要用于社会公共资产的扩资增资上。这就叫国家财政的“取之于民，用之于民”的原则。但这些年我国政府做的远远不够，而是每年还“挪用”了将近财政收入的三分之一，近万亿元人民币（还不包括几乎同样数额的预算外收入的投入）投入到对国民几乎没有直接贡献的国有企业的生产建设性项目上去了。这里，还没有算入政府以各种形式帮助国有企业从国有商业银行所筹融的数以万亿计的巨量资金，而这些资金原本可以供数以百万计的民营企业去融资的。说这些话，我是想表明，社会公共资产不仅不属于国有资产，相反，政府所有的巨量的国有资产中，还有很大比例本来是属于社会公共资产的。

7，         它们的管理方式不同。国有资产由政府授权某个部门管理，

而社会公共资产则一般是由独立于政府之外、按照所在国家立法机构制订的《公共资产法》专门设立的机构进行管理的。这些社会公共资产管理机构，如社会保险基金、医疗保险基金、教育基金以及其他社会公益性资产管理机构等的运作都是按照相关的、与政府行政无关的法律进行的，与政府的行政性管理运作方式完全不是一回事，当然与国家立法部门的运作方式也完全不是一回事。

由此可见，国有资产与社会公共资产的的确确不是一种东西，而是两个概念和性质都完全不同的公有资产形式。在这种情况下，如果我们混淆它们之间的这种巨大的差异性，不仅会致使我们陷入各种法律法规在法理上的逻辑的混乱境地，也会在对它们的管理和使用上犯下严重的错误。

比如，如果我们把从性质到内容具有那么多不同的、包含有巨额的社会各界和国民个人缴纳的资产在内的社会公共资产也当作国有资产，交给政府相关部门去管理，就很有可能被那些缺乏制度监督和约束的某地某级行为不当的政府胡乱花掉，或被挪用掉，从而破坏我们的社会基础，造成社会的动荡。（第二年发生在上海的挪用上百亿社保资金的大案就证明了这一点——作者补注）

虽然我国目前的社会公共资产总量还不大（2004年，我国各级政府在社会保障和福利方面的总支出仅占我国各级政府同期总支出的3%），（而2015年，我国财政各项社会保障支出占公共财政支出虽有很大提高，但比例仅为10.81%——作者补注）这是由于我们政府长期忽视公共财政政策导致的。随着政府职能逐步向公共服务方向转变，我国的社会公共资产将大幅度的增加。我不敢说今后10年、20年，我国的社会公共资产将会增大到什么程度，但有一点却是肯定的，即我国以后必将每年递增对社会公共资产的投入数额，直到其开支占国家总支出的20%以上

根据世界银行《1997年世界发展报告》，1991-1995年的韩国、美国、英国、日本、法国和德国的中央政府对各自国家的社会保障和社会福利的整体支出已经分别占到各自国家当年总支出的10%、29.9%、30.5%、37.5%、42.9%和45.3%。社会公共资产总量的逐步增大应该是我国政府职能向公共服务型政府成功转变的一个重要标志。

而与此相反的是，随着我国市场经济的进一步发展和政府职能的进一步转变，国有资产虽然在总量上可能增加，但在整个国民经济构成中的比重只会进一步下降。据我分析，估计到2020年，我国国有经济在国民经济成分中的比重要从目前的占34%，下降到仅占15%甚至更低（但根据资料，后来出于做大做强做优国企的新政策以及近年推行的混改政策，2018年我国国有经济在整个国民经济中的比重约为25%——作者补注）。

但是，这并不会否认我国是一个公有制占主体的国家，因为社会公共资产也是公有资产，而且由于这种资产总量逐年增大的社会公共资产不仅可以从整体上提高我国国民的生活水平和福利待遇，还能体现社会资产属于社会个人所有的特点，其公有制程度将会更高，也更符合马克思所论述的社会主义公有制就是中国各经济成分历年发展情况“非孤立的单个人的所有制”，也就是“联合起来的社会个人的所有制”（《马克思恩格斯全集》第26卷第3册第466页，第48卷第22页）的社会主义特性。

鉴于我国社会公共资产将会大大超过国有资产的愿景，建议全国人大尽快讨论制订国家的第一部《社会公共资产法》，并按照该部法律的规定和各类社会公共资产的不同用途，设立各个独立于政府之外的专门的社会公共资产管理机构予以管理，争取政府公共财政的不断增大的投入以及按照国际通行原则促使这类资产不断地增殖壮大，以争取在最短的时间里在我国建立起能让全国大多数国民普遍受益的健康而完善的社会保障和社会福利体系，真正发挥出我国社会主义国家的优越性。

在从计划经济走向市场经济的道路上遭受了无数次难忘而惨痛的教训的情况下，我国政府和国民终于总结以往的经验教训，制订出并接受了一部又一部大致与国际通行原则接轨的、规范和明确有形或无形资产的属性的法律来，如《公司法》、《著作权法》、《合同法》和《招标投标法》等。

最近正在付之讨论和修改的《物权法》第四稿也正是为了规范和明确除了无形资产之外的所有物化资产的属性和交易规则的。可是令人遗憾的是，这部被国民寄托了巨大希望的市场经济大法——《物权法》（草案）却也在国有资产与社会公共资产的概念定义上犯了同样的错误。

比如，《物权法》认为我们的公共财产基本上属于国有财产的范畴。但它说的公共财产，又大多是指物化的资产，如道路等公用设施。这又回到本文前述的社会公共资产的两个组成部分去了。而且，《物权法》只是这么笼统地予以定义，并没有针对社会保障基金之类的社会公共资产是否属于国有资产进行规范性定义。这在法理上是明显的漏洞，混淆了国有资产和社会公共资产这两种根本不同的资产的概念，造成了逻辑上的混乱。如果《物权法》不对此进行适当修改，今后在对我国市场经济实践的指导上会留下很难治愈和修复的硬伤。

所以，我们在研究制订诸如《物权法》之类的经济法规时，应该对各类资产属性进行严格而科学的界定，不能含糊，而这种解释既要考虑我国实际，也要符合市场经济下的国际通行原则。

（后来于2007年颁行的并于2020年底失效的《物权法》只约定了国家、集体和个人等三种资产所有权，没有对社会公共资产及其所有权进行必要的约定。继承了《物权法》并于近年1月1日生效的《民法典》仍然复述了原《物权法》对于上述三种所有权的表述。这种关于社会公共资产及其所有权的约定迄今在法律上缺如是令人遗憾的——作者补注）

综上所述，如果我们能够把国有资产与社会公共资产进行严格区分，而不是大而划之地混为一谈，能够对法律标的物给予科学而严谨的解释和规范，而不是因循守旧，我们在研究政府如何改革向公共服务型政府转变时就会有一个全新的视野，从而对经济体制和政治体制的改革方向作出正确的认识和判断。

在此基础上，我们还很有可能建立起一个具有全新架构的、高效率的，既符合国际通行原则，又符合我国实际的国有资产和社会公共资产的管理体制，使我国的社会主义市场经济的改革摆脱目前的理论和实践的困境，走向一个层次更高、架构更合理、运行更健康的新的发展阶段。