作者：国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中心主任李铁
一、规划要重视城市发展成本
我们不能只站在理想角度来规划一座城市，今天我不是作为规划专家，更是试图作为一个城市的市民和大家交流对自己生活的城市的直接感受。在这个基础上了解城市发展规律，并思考城市规划，可能更容易接地气。
很长时间以来，我注意到规划界常常提到“城市规划要避免摊大饼的毛病”，似乎已经成为一个铁定的规则。可是我们研究一下世界各国城市发展的基本规律，绝大多数城市的发展是不是沿城市边界线扩张的呢？我几乎可以肯定地说这是一个城市发展的基本规律。城市沿边界向外扩张，也就是说城市是沿着边界向外摊出来的“饼”。我们分析了世界上几个特大城市的卫星图，可以清晰地看出，这些城市都是以摊大饼的方式扩张的。即使在北京过去规划的许多郊区的卫星城，如昌平、房山、大兴，原来都离北京主城区挺远，但现在北京的这些卫星城几乎和主城区已经全连成一片了，又从组团的发展方式回归到了一个饼。上海郊区的许多县城如嘉定、宝山等是不是也遵循着如此的规律？
第一，理想的城市空间形态，要遵循城市发展最低成本的原则。城市沿着边界扩张恰恰是成本最低的方式，因为基础设施投入成本低，服务业发展的成本也低，而且容易利用城区边缘人口形成规模收益。如果按规划师的设想去建组团模式的卫星城，那接下来就是要去修一条新道路，再建一批基础设施，并进行资源再配置。那么我们试想一下，有多少人愿意到卫星城去投资就业和发展服务业？与沿边界自然扩张相比，基础设施线路的建设成本如何？这种模式的发展成本、就业成本，是高，还是低？我们看东京和纽约，都是达到一定规模之后，再开始沿交通线向外扩张，形成树枝状延伸的发展趋势。然而，我们很多规划专家倡导的城市规划都在避免这种“摊”的模式，试图走出一条精英化的新模式。在今天这个场合，我们所有搞规划的人应该认真反思，并结合中国城市发展的现状回顾一下，“摊大饼”发展和“组团”发展，哪个才是人类历史长河中的城市发展的必然规律？城市沿边界向外扩张是不是城市发展的基本规律？“摊大饼”是要厚摊，还是要薄摊？否则很多规划建设会距离城市发展规律越来越远，会带来一系列严重的问题。
第二，客观地看待新区的建设和发展。现在，很多特大城市周边都在建设新区。可是，我们发现，有的新区发展得快，有的新区则发展得慢。我们既不能对所有的新区都一概否定，又要客观地对一些严重违背经济规律的新区提出质疑。发展快的新区中，最典型的就是许多省会城市的高新技术区，还有就是河南郑东新区。郑州作为河南的一个省会城市，从城市边界扩张，人口聚集速度很快，发展远超过了预想。此外，很多城市都在城市边缘建高新技术开发区，或者是在城市核心地带，通过拆迁或新增建设用地建开发区，它们的发展也都超出我们的预期。可是，我们还有很多新区，在空间上远离城市，与城市的距离远达五六十公里甚至更远，这些新区的发展趋势却并不乐观。日本的一些大企业提出，如果一座千万人口以上的大城市要建新区或新城，与城市中心的距离不能超出三十公里。可是现在有很多新区与城市中心的距离，动辄四十五公里、五十五公里，规划的最后结果是导致新区发展受到严重影响，和预期差距比较大。那么，一个新区、一座卫星城与城市中心的距离，在规划中要如何体现？
第三，新区的规划目标和未来发展的现实差距。大多新区的规划面积特别大，动辄几百平方公里，甚至上千平方公里。如唐山曹妃甸区的规划城镇用地规模达420平方公里，但是如果按国家对城市规划建设用地的标准来推算，大约每平方公里约有一万人，那么这么大的空间就需要吸引四百多万人进入，可是2015年唐山市常住总人口才780万人。那么，要达到规划面积的目标，需要有多少人？这些人口从哪里来？这是一个很现实的问题。
第四，新区规划提出的规划面积和人口结构不相适应。唐山新首钢大概规划面积三十平方公里，但首钢工厂内的工人仅8000多个，三十平方公里的土地才解决8000人的就业。尽管二期和三期还没有开发，即使如此，就业人数也不会有大幅度增加，土地是节约还是浪费？很多地方政府之所以制定空间规模如此浩大的规划，其原因是出于体制问题，还是观念问题？比如，广州南沙新区第三次规划调整后的规划面积达803平方公里，规划到2025年常住人口达270万。然而，从南沙经济开发区成立发展到现在的南沙新区，已经有近20年，投资了一千四五百个亿，但是现状人口才只有约70万，大多还是原来行政区划调整划进来的人口。这么大面积的规划空间，投入建设了大量基础设施，最后导致了严重的闲置和浪费。此外，河北唐山建设新区，共投入了四千多亿，虽然几个新城也形成了一点规模，但是离我们预期的结果有太大的差距，新城被媒体诟病为死城。大量的资金投入到闲置的基础设施上，上千亿的资金，到底是浪费，还是给未来打下很好的基础呢？这种严重闲置的后果要由谁来承担呢？
城市规划是要成本的，城市建设也是要成本的。然而，在以往的城市规划中，我们是否考虑成本问题？我们在做规划的时候往往不考虑资金投入，但是当规划面积被圈定后，基础设施也都按规划投入进去了，成本就自然而然生成了。投入新城建设的上千亿资金，是从哪里来的？大部分是卖地的收入，还包括中央和地方的各种投入。这些钱投进去以后，不但没有形成回报，而且甚至成为了巨大的负担，最后结果是使得城市成本大幅增加，给地方政府执政带来了很大问题。如果将这几十亿、几百亿、甚至几千亿的资金投放在金融、股票、资本市场上，那会衍生出多少钱呢？
现在中国经济正面临着要转型的严峻挑战。为什么要转型呢？因为城市发展出现了问题，而且大家都认为是房地产出现了问题。那么，房地产为什么会出问题呢？这既和地方政府的利益导向有关，同时这种房地产发展模式又和规划有很大的关系。可能有些规划师会认为这是政府的原因，因为城市的规划图都是按政府的要求画的嘛。我们要反思一下，未来是继续填窟窿，还是换一种新的发展模式？
城市是否向农民工开放长期的公共服务预期。当前7.7亿的城镇人口中大概有2.6亿农民工。在城市化高速增长期，哪个城市规划会在城市安排农民工的长期生存空间？最近，我们把中国城市和国外城市的规模进行了对比，日本人口（1.27亿）与中国河南省的人口规模相当（1.07亿），德国人口（8119万人）与江苏（7976万）、四川（8204万）人口规模相当，而英国人口（6446万）与浙江省（5539万）人口规模相当。然而，中国和国外的情况不同，中国百万人口以上的城市数量远远多于欧美国家，而5-20万人口规模的城市数量却比欧美国家的城市少多了。比如，江苏、四川5-20万人口规模的城市数量分别是68个和57个，而德国同等规模的城市为147个，为江苏、四川的大约3倍。浙江5-20万人口规模的城市数量为46个，为英国同等规模城市（166个）数量的约四分之一。我国百万人口的城市都非常漂亮，而且县级以上的城市，也没有一座是不漂亮的，可是这些城市却没有包容性。城市的市长们往往都希望，农民工可以去那些小城镇，最好别到自己管理的城市来。例如，北京要将低端产业外迁，而一些中小城市也要将低端产业外迁，那城市又怎样才能容纳新增就业人口呢？这意味着我们规划的这座高成本的花园生态城市，已经不具备对农民工、对低收入人口的包容性。
城市长期运营维护是否有资金来源。一座城市如果没有好的产业支撑，那么高额的维护成本要靠什么来支付呢？在刚开始的一两年还可以靠土地出让收入和财政资金来支出维护成本，那么三五年以后，如果连土地出让收入都没有了，财政资金又主要是保基本运转，那么还能靠什么来维护呢？这是传统的城市发展模式下，每个城市都面临的问题。我们现在可以看到，很多城市都仍然要搞政绩工程，都还在搞新城开发。这个问题跟城市规划也有一定关系。
资源是不是在浪费。现在大家都在提“紧凑型城市”，那么我们现在有哪座城市能说是紧凑型城市呢？北京、上海、深圳，基本上都构成了紧凑型城市，像北京五环以内667平方公里有1000万人，人口密度为14992人/平方公里，和首尔、东京的人口密度基本相当，首尔市人口密度为17300人/平方公里，东京核心区人口密度为14412人/平方公里。可是在大量的三四线城市，很少能看到紧凑型城市。这些城市只有老城区发展是紧凑的。那么，城市发展成本如此高，城市空间规模如此大，对土地资源浪费如此严重，导致后续维护成本的增加，那么我们的规划要不要进行反思？规划要怎样才能塑造一个更合理的城市发展模式？
生态城市的理解是否正确。当前各类城市都纷纷提出要发展生态城市，那么，我们对生态城市的理解是什么？我们做的生态城市的规划和图纸是什么样的呢？很多人都认为生态城市就是绿色的城市，就是眼睛能看到的绿色，就是塑造大量绿色空间，以大量的植被、河流水系来充填城市。然而，生态城市并不是如此简单。生态城市的核心是低碳，是要最大限度地实现资源高效配置，要使人通过步行来满足就业、购物、生活等一切需求。这个概念和紧凑城市相关，是真正的生态城市模式，与我们通常认同的视觉上的生态模式有巨大的反差。那么，我们该如何规划生态城市呢？我们如何通过规划在宏观和微观上实现资源的高效配置？再举几个例子，一是有个地级城市90万人口，却要建面积十几平方公里的大生态公园；二是偏好建宽马路，有两座城市，一座人口90万，一座人口60万，两座城市间修了长达60公里、双向八车道加自行车道再加绿化带的道路。这样的城市比比皆是，也和城市规划有很大关系。虽然我们知道有长官意志在发挥作用，但是规划师是否在这个过程中坚持了自己的理念或者原则？还是为了利益在推波助澜？因此，重视城市发展成本、重新理解低碳绿色，对未来的城市规划有重要意义。
二、多规合一重点在思想和理念，而不是形式
我们经常提“多规合一”，但现在的“多规合一”只是形式上合在一起了，而思想上并没有合一。大量规划往往是把城市理解为让精英居住生活的城市，因此通常是按照精英的标准来规划城市，也就是按中高收入人口的标准以及规划师自身的理念来规划城市。
规划的核心要求是以人为本，因此一定要分析人口结构。那我们的规划中要怎么分析城市的人口结构呢？未来在城市生活的都有什么样的人口？我们这代人生活的城市与父辈们生活的城市不同，1949年的城镇化率只有10.6%，文革刚结束的时候城镇化率仅17.4%，那时的城市人口结构和现在有很大的区别。未来年轻一代人生活的城市又会和我们现在的不同，在城镇化大趋势下，未来还有很多农民要进城。那么，不同收入水平、不同教育背景、不同行业的人口，对住房、就业、生活环境等都会有不同的要求。我们不能想象让农民工都住在新开发的楼盘里，因为他们中的大多数人买不起大城市的商品房。他们需要与他们相适应的生存环境。
在分析人口结构的时候，我们主要考虑以下三方面的问题。第一，就业。这些人在城里怎么就业？怎么满足他们对就业空间的要求？在城市规划中，要不要给未来人口提供充分的就业空间？这个就业空间是工业，还是服务业？我曾经对比了湖南某市的一座老县城与紧临的县城新区，发现老县城和新城的人口规模同样是5万，但新城的就业岗位只相当于老县城就业岗位的三分之一。很多人都去过老城，老城到处都是店铺，但是我们看看现在我们开会所在地清华同衡所在的大片区里都有什么？没有多少店铺，都是楼盘。例如北京从新街口到西四的一条街上，路边小店林立，有多少小店是高端商店？基本都是较低端的小商店，可正是这些较低端的小店吸纳了大量城市人口的就业。老城区的可爱就在这里。只有当就业得到满足之后，人们才会考虑消费、文化、娱乐等其他方面的生活需求。当前，我们正处于资本和技术大幅替代劳动力的时代，机器换人已经非常普遍。在工业劳动力被资本、技术替代的情况下，服务业有哪些增长空间呢？可见，城市的人口结构，一定不能都是教授、官员、企业家、精英，还得有大量白领、蓝领甚至较低端的服务人员。
第二，居住。城市要为人口提供什么样的居住空间呢？我们看看北京的房价，根据北京市住建委网签数据，截止到2015年12月30日，北京2015年纯商品房住宅的成交均价达到每平方米近3万元。大量来北京的外来人口，收入较低，他们要住在哪里呢？我们把城市搞得干干净净，实现了“视觉生态化”，却抬高了城市生活成本，那么在我们规划的城市空间内，有没有给新增人口和低收入人口留出相适应的低成本生存空间？
第三，基础设施。大量外来人口需要配备什么样的基础设施？当然，北京的基础设施利用率是最高的，人人都可以享用，但是在教育基础设施方面，为农民工子女配置的学校有多少？为低收入人口配置的学校有多少？我们的空间规划、经济社会发展规划等，往往提出的是很高配置规格的规划，比如要求学校的生均计算机、师生比要达到一定标准等，但每个学生都能享受到这些高水平配置的基础设施待遇吗？恐怕不尽然。未来我们还有四亿到五亿的农民要进城，我们的规划是不是应该考虑提供与他们就业水平、收入水平相适应的空间，配置相当的基础设施？
人口结构是横亘于城市规划的一个矛盾点，在规划中要正确看待城市的人口增长。一些地方在一开始规划人口结构的时候就出现了问题，有的市长或镇长往往提出浩大的人口目标，但政策却又是背道而弛，比如江苏某著名的大城市规划城市人口发展到500万，但是它提出的人口政策却是要引进硕士研究生、高级技师等高端学历的人口。中国有多少高端人口可以满足一座城市的需求呢？还有的城市新区提出了自相矛盾的发展目标，比如某新区规划面积50平方公里，一半以上要延续房地产开发模式；另一半要通过招商引资引进大量的工业产业。可是一旦引进了工业产业以后，其中还有一些劳动密集型产业，就意味着会吸引大量的外来人口进入，就像珠江三角洲、长江三角洲集聚的大量外来人口那样，而这些外来人口并不是高端人口，那么城市的房地产开发模式及相应的基础设施配置，与产业发展目标所影响的人口结构是自相矛盾的。在许多城市发展思路中，都在排斥外来农村人口的进入，担心影响到城市的形象和良好的视觉空间；城市投资中也更多倾向于原住民，对外来人口缺乏关心包容；外来人口可以来城市就业，但到一定年限就要回到自己农村的家乡去。这种矛盾扭曲的城市发展模式，必然会引发一系列经济和社会问题。
四、规划要重视服务业发展
在规划研究中少不了对产业的分析。然而，大量规划只关注了工业企业的投资，而忽视了服务业的发展。我们知道，城市发展规律是以服务业为主导的。第一座城市的形成，一定是沿着交通沿线而发展，而那个时代还没有工业，所以在交通沿线就形成了最传统的商业服务业。在这个基础上把“市”和“城”连在一起，就形成了“城市”。此外，在工业化发展过程中，人口快速聚集；最后发展到一定阶段，工业也要逐渐从城市中退出，服务业会成为占主导地位的产业。
然而，中国城市化存在的一大问题是服务业发展相对滞后。我国的服务业增加值占GDP比重偏低，仅相当于发达国家服务业发展水平约2/3。韩国虽然以工业为主导，发展速度快，但是服务业吸纳的就业人口是工业吸纳就业人口的2.8倍。在北京市十三五发展规划中，一边要发展高端产业、高技术产业，要发展创新空间，而另一边又要控制人口。在研究讨论的时候，我提出高技术产业恰恰是劳动密集型的，像中关村、上地已经集聚了大量的人口就是例证。像这样的产业结构，和控制人口的目标是相矛盾的。
那么，城市服务业要怎么发展？我们需要明确：第一，在城市发展过程中，工业和服务业有一个相互替代的过程；第二，城市有传统服务业和现代服务业等两类服务业。在规划城市发展的产业结构和产业类型的时候，要有深入的分析，不能按传统套路来做规划。我们既不能丢弃传统产业，同时又要认识到，高端服务业也同样具备劳动密集型的特点。这些道理并不复杂，但是可能在规划研究和教学的时候并没有得到重视。
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