党的十九大报告提出:深化国家监察体制改革,将试点工作在全国推开,组建国家、省、市、县监察委员会,同党的纪律检查机关合署办公,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。制定国家监察法,依法赋予监察委员会职责权限和调查手段,用留置取代“两规”措施。这标志着继北京市、山西省、浙江省试点后,监察委员会这一改变我国行政机构、司法机构职能设置的强力四级机构体系即将全国推开。
监察委员会,整合了我国国家机关所有惩治与预防腐败体系,包括:党的纪检机关、监察机关、检察机关中的反贪和反渎、职务预防部门,还有政府中的其他监督机构,比如审计机关等力量,“反腐败的力量会更集中,反腐败覆盖面会更广”。
一、监察委员会究竟是个啥
1、监察委员会的性质 监察委员会实质上是集执纪监督、执纪审查、案件审理职能的党纪处分、行政监察、刑事侦查于一体的反腐败监督执法机关。其设立,将形成一个在党的领导下,以党的纪检和国家监察为主导,以相关执法、司法机关为配合的反腐倡廉新格局。有人说,该项制度是借鉴香港廉政公署的历史经验及职能设置而来,下文将进行对比分析。
2、监察委员会的职权 监察委把党内的纪律检查委员会、人民政府内的监察厅(局)、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪三部门职能进行整合,突出党对反腐工作的直接领导、直接实施。
对比以往反腐工作政出多部门,互相掣肘,监察委完整履行监督、调查、处置三项职权,行使谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、鉴定、勘验检查、留置12项执行措施。监察委创新了非刑事手段和刑事手段并用的腐败治理模式,查办腐败案件中违纪违法调查与刑事犯罪侦查同体,实现了反腐执纪执法的一体化, “把纪律挺在前面”,反腐执法的同步跟进,将本地区所有行使公权力的公职人员全部纳入了监督范围。
3、监察委员会的履职保障 从改革试点地区机构设置及办案实践看,监察委服从上级监察委及同级党组织领导,业务上基本垂直领导。 从2016年10月27日中纪委六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》表述看,监察委将列在人大、政府之后,司法机关之前,即国家各级政府机关将构建起“一府一委两院”新的执政模式,意味着监察委直接由人大产生,对人大负责,实现职权独立、人事独立、经费独立。
4、对监察委员会的监督。监察委员会由各级人民代表大会选出来的,自然要接受人大监督。监督当然还有内部监督。至于监察委执纪执法行为是否受到检察机关依法监督,至今尚无定论,有待即将修订的《国家监察法》予以明确。
综合以上可以看出,监察委的设立目的、职能设置及借鉴经验与香港的廉政公署颇为相似,不同的是,多了个党纪查处。下面简要介绍一下香港的廉政公署情况。
二、香港廉政公署何以厉害
1、廉政公署建立背景 上世纪70年代以前,香港社会贪污状况非常严重,新上映的电影《追龙》就是反映那个时期情况。廉署反贪风暴中被治罪的香港警司韩德曾供述:那时“贪污在香港警察队伍中已成为一种生活方式,就像晚上睡觉,白天起床、刷牙一样自然。”1974年,香港根据《香港总督特派廉政专员公署条例》,成立廉政公署。廉政公署(英文:ICAC),作为独立执法机构,专门负责打击贪污。香港廉政公署是一个建立在三权分立、法治、民主监督社会的独立行政机构。
2、廉政公署运行模式 廉政公署独立于香港政府,廉政专员直接向行政长官负责,下辖三个部门:执行处,防止贪污处和社区关系处,分别是打击腐败、预防腐败、教育腐败机构,合理治理贪污腐化。类似我国纪委巡视中的公开接受群众举报,廉政公署查处线索主要来之市民举报,执行处接到举报后会把材料按管辖职能进行分类立案调查。廉政公署目前有1300多人。其中执行处1000多人,其余部门各为100多人。
廉政公署的权力之大来之其高度的独立性。机构独立:最高官员廉政专员由香港最高行政长官直接任命,拥有拘捕权、扣留权、查询资料权等特殊权利;人事独立:署内职员采用聘用制,不是公务员,不受公务员叙用委员会管辖;财政独立:经费由香港最高行政首长批准后在政府预算中单列拨付,不受其他政府部门节制;办案独立:独立行驶调查权,包括搜查、扣押、拘捕、审讯等,必要时亦可使用武力,而抗拒或妨碍调查者也属违法。如电影《反贪风暴》、《寒战》反映的,廉署办案人员可以无证据传唤香港警务处长谈话询问。
廉政公署反腐威力除抓贪腐行动震慑之外,职能主要体现三个方面:通过执行处全力肃贪,对腐败分子“零度容忍”,形成“不敢贪”的高压态势;通过反贪重心前移,审核政府部门工作程序流程等杜绝贪污漏洞,形成“不能贪”的工作氛围;通过警示教育宣传让公务人员乃至市民形成“不想贪”的思想理念。说到这里,明白为何我们这次将检察院预防犯罪职能纳入监察委了吧?
3、廉政公署的成效 “零度容忍”是廉政公署的工作宗旨,并做到了“逢贪必被抓”。廉政公署成立后的短短数年,以其独立高效的办案效率、不留死角的反贪风暴,迅速肃清了香港贪腐成风局面,让香港跻身全球最清廉地区之列。香港公众对廉政公署的高效工作引以自豪,“香港,胜在有ICAC”,成为廉政公署引以为豪的口号。在香港的黑帮片里面,一句“ICAC请你喝咖啡”,基本就宣告了公职人员的仕途总结和牢狱之灾。
结束语
十八大之后,中央推出了中央纪委巡视地方的工作机制,抓了一大批大小老虎,群众拍手称赞,但是对于这种“运动式”反腐成效是否能够持续,心存疑虑,某些人也心存侥幸。
2017年1月20日通过的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》明确将巡视工作方式方法常态化,“纪检机关信访部门归口受理同级党委管理的党组织和党员干部违反党纪的信访举报,统一接收下一级纪委和派驻纪检组报送的相关信访举报,分类摘要后移送案件监督管理部门。”
“不敢腐、不能腐、不想腐”是中央反腐挂在口头的话,也是香港廉政公署三大职能的高度概括。如果把中央巡视视为临时性反腐举措的话,那么监察委的设立将把这种反腐工作引入常态化、全覆盖,必将形成对全体公职人员“不敢腐、不能腐、不想腐”高压态势和惩戒机制。
挣钱并不是错,错的是你怎样挣钱,公平不代表每个人都赚一百元,公平是说你有赚一百元的能力,就能赚一百元;你有二十元的能力,就能赚二十元,这就是公平。可能你今日挣的钱比我多,但若我的才华比你多,终有一天我挣的钱会比你多。
——ICAC
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