近年来，随着社会和经济的发展，土地等自然资源的利用价值充分体现出来。由此，一些时间久远、权属不清、界线不明的土地行政争议纠纷逐渐增多，此类案件从实体处理上论证被诉行政行为是否合法难度较大，行政诉讼程序“空转”问题突出。检察机关在办理此类行政生效裁判监督案件中，程序方面应严格按照法律规定认定诉讼主体资格及起诉期限问题；实体方面应坚持依法精准监督、运用多种方式推动实质性化解行政争议。 一、案情简介 2017年9月11日李某向A省第一中级法院提起诉讼，诉称Ａ省B县沿河一带近2000㎡土地为其祖传宅基地。解放后，李某父母曾贡献部分土地给政府。截至1989年前仍余1000㎡土地。1989年B县C镇政府向李某家借用土地修建公厕，李某父母无偿出借。2008年B县政府决定对相关区域征收拆迁，征收中认定征收李某的土地面积为700㎡。李某提出异议，认为其土地面积应是1000㎡，征收工作人员告知李某其中300㎡土地已由他人取得土地使用权证。为了不影响征收进度，建议李某先接受700㎡土地补偿费用，但不等于放弃其余土地权益，故李某于2009年12月和征收部门签订了《房屋拆迁补偿安置协议》。后李某向B县政府了解情况，直到2017年6月才了解到：2002年1月B县政府向第三人王某颁发第38号《国有土地使用证》，2010年7月征收部门代表B县政府与王某签订了《房屋拆迁补偿安置协议》。李某认为，B县政府向王某颁发《国有土地使用证》违反法律规定，侵害其合法权益。李某针对B县政府向王某颁发《国有土地使用证》和后期补偿安置行为，分别提起行政诉讼。 2017年10月A省第一中级法院作出一审判决。查明2001年3月，王某向B县国土局提交《关于办理土地使用证的申请》，载明：“为了解决居住问题，镇政府于1999年5月经讨论决定，安排某公厕北面300㎡土地给我作宅基地，请给予办证。”C镇政府于2001年3月在该申请书上标注“情况属实，请给予办理”并加盖公章。随后，B县政府国土部门制作《地籍调查表》，载明：“实际使用面积300㎡，土地来源为镇政府安排”。2002年1月B县政府给王某颁发《国有土地使用证》，证载面积为300㎡。2010年7月B县政府已对涉案土地进行征收，并对王某进行了补偿安置。该院认为，首先，针对李某是否具有该案诉讼主体资格的问题，李某虽然不是《国有土地使用证》及案涉征收行政行为的相对人，但其提交了证人证言证明其与案涉土地可能存在利害关系，故李某有权提起诉讼。其次，针对李某的起诉是否超过法定起诉期限的问题，因B县政府提交的证据不能证明李某于何时知道B县政府对王某进行了土地征收补偿，故B县政府认为李某的起诉已超过法定起诉期限的理由不能成立。最后，针对李某请求撤销B县政府对王某的拆迁补偿安置并对李某进行补偿安置是否具有事实根据和法律依据的问题，经审查，B县政府于2010年7月与王某签订《房屋拆迁补偿安置协议》，拆迁补偿行政行为并无不当。在王某《国有土地使用证》仍合法有效的情况下，李某的请求没有事实根据和法律依据。该院判决驳回李某的诉讼请求。 李某不服，向A省高级法院提出上诉。2018年4月A省高级法院作出二审判决。该院认为，B县政府向王某颁发《国有土地使用证》的行政行为，认定事实不清，程序违法，应予撤销。B县政府与王某签订的《房屋拆迁补偿安置协议》失去权利基础，应予撤销。因《国有土地使用证》项下土地权属处于待定状态，故李某要求B县政府对其直接予以补偿的诉讼请求，不予支持。B县政府不服，向最高人民法院申请再审。2020年3月最高法作出再审判决。该院认为，李某所举证据不能初步证明其与被诉征收补偿行为的利害关系，不具有原告主体资格。一、二审受理该案，并最后判决撤销补偿安置协议，主要事实不清、证据不足，适用法律、法规错误，裁定撤销两起诉讼的原一二审判决，驳回李某的起诉。李某不服，于2020年9月向检察机关申请监督。 二、案件办理难点 一是案涉实体争议历时久远，从实体处理上论证被诉行政行为合法性难度大。诸如此类土地权属纠纷案件，不仅大多历时久远、权属不清、界线不明，而且往往涉及的群众面广，利害关系人多，受当时行政执法环境和取证条件约束，取证难度较大，很多只能依靠证人证言。而由于历史久远存在记忆不清等因素，证人证言和当事人陈述难免有其片面性和偏向性，从而使得这类案件实体调查难度非常大。该案由于李某仅能提供数份证人证言证明其与该案存在利害关系，不能提供其他证据证明其对案涉土地存在合法权益，从而给案件实体审判增加了难度。 二是一审、二审、再审法院裁判结果大相径庭，争议焦点从实体审查到程序性门槛，裁判结果从被诉行政机关败诉到胜诉，释法说理和实质性化解行政争议难度大。该案争议焦点反复集中在当事人是否具有原告主体资格、当事人起诉是否超过法定起诉期限、行政行为合法性问题等，不仅未实质性地解决行政争议，反而因各方当事人的诉求分别在不同审级的法院得到了支持，各方当事人都觉得自己有道理，增加当事人讼累，滋生社会戾气。此外，再审阶段最高法在未对案件进行实体审查的情况下，以李某不具有原告主体资格作出最终裁判，难以令人信服，可能造成新一轮“马拉松”诉讼或信访的开始。 三是行政诉讼主体资格裁判尺度不一、分歧较大。根据行政诉讼法第二条和第二十五条的规定，行政相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。对于“利害关系”的认定，目前法院裁判尺度不一，如该案一审、二审法院判决都认为李某具有原告主体资格，但最高法再审判决未进行实体审查即认为李某提供的证据无法证明其与被诉行政行为有法律上的关系，从而认定其不具有原告主体资格。 三、案涉程序性问题法律分析 （一）起诉期限的法律适用 行政诉讼法第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。对于“知道”，应以行政机关“告知”为原则性要求。即行政机关把作出行政行为的事实、理由和依据以法定方式告知当事人，包括直接送达、公告、告知等多种方式，一般应当采用书面形式，其中对于部分行政行为，只有形式“告知”还不足够，必须有相对人的“受领”。而对于“应当知道”，应理解为尽管相对人否认自己知道诉权或起诉期限，但法院有充分理由认为相对人知道诉权或起诉期限，即有相关证据证明相对人应该知道。 根据《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（已失效）第二十七条以及2002年最高法《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款之规定，被告行政机关认为原告起诉超过起诉期限的举证责任由被告承担，而不由原告承担。确立被告担负此项举证责任的原因在于：一方面，被告在诉讼过程中对法院受理该案提出异议，应视为被告在诉讼过程中提出的主张，应承担举证责任。另一方面，超过起诉期限的举证责任由被告行政机关承担更有利于弄清事实真相，因为行政机关最清楚被诉行政行为作出的时间以及对相对人送达决定的时间。一般而言，行政诉讼中被告行政机关负举证责任是针对行政行为总体而论的，其实质是一种风险责任或假想责任，即被告不举证或证明不了被诉行政行为合法，则承担败诉的后果，因此一般来说，举证责任是针对实体后果而言的。如果被告证明原告超过起诉期限的举证不能成立的，诉讼将继续进行，法院将对被诉行政行为是否合法进行审查。 （二）诉讼主体资格判断要旨 关于该案李某能否证明其与案涉土地存在利害关系，从而具有原告主体资格的问题，目前主要有以下两种观点： 第一种观点认为，对“利害关系”的认定，需综合考虑案件情况以及起诉人的诉讼请求予以确定，起诉人是否具有法律保护的权益应作为判定的重要标准。从有利于保护公民、法人或者其他组织合法权益的角度出发，仅要求起诉人初步证明合法权益可能受到被诉行政行为侵害或不利影响即认定具有原告主体资格，故对“利害关系”作出判断，不会将“可能性”扩展到必须要有充分证据证实被诉行政行为影响其实体权利。但对于证人证言能否证明起诉人与被诉行政行为有法律上的利害关系，应着重对证人证言的真实性、合法性、关联性等方面进行综合考量。如果证人证言明显不具有真实性或合法性；或存在某种形式的瑕疵，证明力不足，导致其不能作为单独认定事实的根据，或证人证言与待证事实之间不具有关联性，则证人证言无法达到证明起诉人与被诉行政行为具有利害关系的目的，不能据此认定起诉人具有原告主体资格。该案最高法再审裁判体现的正是这种观点。 第二种观点认为，根据行政诉讼法和不动产登记管理的有关规定及法理，只要起诉人能够提供与被诉行政行为存在利害关系的初步证据即应认可其具备原告主体资格，起诉人的诉讼请求能否成立不是认定其是否具备原告主体资格的条件。在不动产登记案件中，如果起诉人能够提供其与被诉行政行为存在利害关系的初步证据或能够提供证据证明其与第三人存在不动产权属纠纷，一般应认可其具备原告主体资格，至于其提供的证据是否足够，则应由法院通过实体审判来判定。该案一审、二审法院裁判体现的正是这种观点。 笔者更加认可第二种观点，该案中李某虽未提交任何直接证据证明其对案涉土地享有土地使用权，但其提交了数份证人证言，能够提供其与被诉行政行为存在利害关系的初步证据，也即能够初步证明其与案涉土地具有利害关系，应认可其具备原告主体资格。也即，起诉人的诉讼请求能否成立不是认定其是否具备原告主体资格的条件。 四、案涉实体问题处理方式 办理该类案件，检察机关应当正确把握监督和化解方式，发挥司法能动性，推动行政争议实质性化解。 （一）坚持精准监督，依法行使检察监督权 虽然该案最高法最终裁判认定李某不具有原告主体资格存在争议，但是李某请求撤销B县政府颁发的《国有土地使用证》缺乏事实根据和法律依据，因此即使重审也无益于李某实体诉求的解决。检察机关在办理此类案件时，不应当“和稀泥”，而应当坚持依法行使检察监督职责，坚守法律底线，恪守检察权和审判权的界限，尊重审判活动的基本规律，对申诉人的不合理诉求坚决依法作出不支持监督申请决定，维护法院正确裁判和法治统一。 （二）运用多种方式推动实质性化解行政争议 检察机关办理此类行政机关确实无法让步、难以满足申诉人诉求的案件，可以根据案件实际情况，采取多种方式，做好释法说理、息诉服判、动员申请人撤回监督申请等工作。在推动化解行政争议过程中，可以邀请人民监督员、人大代表、政协委员、专家学者等共同参与，促成当事人双方达成共识。对于当事人双方各执一词，互不相让的，可以通过公开听证的方式，增加检察决定的公信力。此外，检察机关在作出不支持监督申请决定后，也可以进行公开宣告，以增强司法裁判的社会认同，促使当事人息诉服判。 （三）坚持穿透式监督，一手“托”两家 针对行政裁判结果符合法律规定，但法院存在程序性违法的情形，检察机关可对相关法院提出审判活动监督检察建议。对发现的行政行为违法或存在重大瑕疵，虽与行政相对人主张的损害没有因果关系，但制造了矛盾、影响了执法效果的，检察机关在对被诉行政机关提出改进工作、完善社会治理检察建议的同时，还应当依法做好当事人的息诉和释法说理工作，化解当事人心中戾气，促使当事人回归理性。 本文系2020年最高人民检察院检察理论研究重点课题《民营经济司法保护与检察职能发挥》（GJ2020B21）的阶段性成果。韩成军，最高人民检察院第七检察厅二级高级检察官，法学博士。 编辑：耿 阁 制作：刘梦洁 本文节选自2021年《人民检察》第20期
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