2017年6月23日，十二届全国人大常委会第二十八次会议高票通过关于修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的决定，检察机关提起公益诉讼明确写入这两部法律。在依法治国、司法改革的背景下，交织监察委改革，行政公益诉讼制度正式确立后，如何影响检察机关法律监督，值得思索。笔者认为，行政公益诉讼制度的出现，更加推动检察机关法律监督向诉讼化、专业化发展。
一是更有利于抓住诉讼监督这个法律监督的牛鼻子。新中国检察机关既没有建立像前苏联那样高度集中的垂直管理的检察组织体系，也没有赋予检察机关像前苏联那样广泛而不受监督的一般监督权。相反，我国检察机关在经过建国初期短期试点一般监督权之后，在职能定位上基本固定在诉讼领域，或者以诉讼的方式履行法律监督职能。在角色定位上，其以诉讼为本质特征的的定位，比以法律监督机关在国家政治中的定位更加明显。检察机关在刑事诉讼领域的监督已经十分成熟，通过逮捕这一强制措施运用对侦查活动进行监督，通过审查起诉对侦查进行监督，通过侦查职务犯罪、发出纠正违法通知书等措施开展对刑事执行的监督。
行政公益诉讼中，检察机关可以对四个领域的行政行为进行审查，进而决定是提出是检察建议还是提起诉讼。无论如何，这一审查就是通过诉讼的形式对行政机关进行监督。检察机关在提起公益诉讼、依法启动诉讼程序、追究违法行为人、违法的行政主体的民事或者行政责任，实施的都是法律监督。
二是更有利于抓住专业监督这个法律监督的总特征。行政公益诉讼制度得以正式确立，是检察机关聚焦法律监督主责主业的新的增长极。在我国人民大会根本政治制度下，人民检察院提起行政公益诉讼，区别于人大监督、政协民主监督、法院审判监督、新闻媒体以及公众监督，也区别于其他对行政机关的监督。检察机关今后将坚持以诉讼为本质特征，特别强调专业的法律监督。行政和民事公益诉讼的确立，更加体现出检察机关法律监督职能的专业性。我的理解，专业监督应该有以下几个体现：
有专业的监督地位。我国检察机关在宪法上定位为法律监督机关，法律监督机关监督什么？尽管前苏联检察机关具有广泛意义的一般监督权，但也是基于违法而引起的行为监督。因此，我们的监督更加必须立足于专业化的监督。这次行政和民事公益诉讼的建立，就更加强化了专业监督，不是广泛意义上没有专业内容的法律监督。
有专业的法律规定。民事和行政公益诉讼就是专门的法律监督，需要专门的法律来规定，这一次修法就是一个明确的体现。当然，法律监督还有刑事侦查、审判和执行等全程的刑事诉讼法律监督，也都需要明确的法律规定。
有专业的监督队伍。基于诉讼的法律监督是专业化的监督，需要有专业的力量，检察机关开展公益诉讼，能够区别于其他力量的监督，就在于目前我们具有监督的专业队伍。对于行政违法行为的监督，需要对行政行为进行更为深入了解和掌握，需要对相关法律法规和规范性文件熟知并据此作出判断。这一点正是检察机关目前的专业人员优势，也是将来开展好公益诉讼的优势所在。
有专业的监督手段。检察机关开展公益诉讼，必须要有相应的专业调查手段，目前相应的法律和相关司法解释规定了依法调取证据、鉴定勘验等手段，这些手段也是社会组织和个人不能具备的。
公益诉讼制度的建立，表明人民检察院今后将聚焦四个专业领域，利用专业的法律规定、专业的司法人员、专业的办案能力、专业的办案手段、专业的办案效果开展监督，这种专业监督是其它监督力量取代不了的，也是无法实现的。某种意义上，人民检察院提起行政公益诉讼的专业监督职能，和法院对行政行为的司法审查，无论从审查标准、审查程序等，是近似的，是行政权力之外的一种专业的异体监督。
（作者田凯系国家检察官学院河南分院教授，长期从事公益诉讼研究）
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