履行安全生产职责，规避安全生产风险
——关于危险性较大分部分项工程安全管理学习研究与探讨讲座
（十）
三、依法解读危大工程与风险防范管理
3.2依法履行安全生产责任的探讨
3.2.1 《安全生产法》有关安全生产责任简介
“履职照单免责，失职照单追责”原则应在依法实施的前提下进行。我国《安全生产法》是安全生产管理的一部大法，所有与生产经营活动的单位和人员均必须认真履行《安全生产法》所赋予的职责，即法定职责。
《安全生产法》对规范有关危险管理或风险防范的职责和要求都有相应的规定，学习和了解《安全生产法》有关安全生产职责和管理要求，对履行好各个责任主体的安全生产责任，最终做到“履职照单免责”，以此规避“失职照单追责”。
目前关于安全生产管理给人的感觉是复杂和繁琐的，实际上安全生产管理不应这样复杂和繁琐的，安全生产管理应是简约的安全生产管理，理由是安全生产管理是全员安全生产管理，既然是全员安全生产管理就不应该那么复杂和繁琐，应该人人通过基本的安全生产管理知识的培训都应当知道各自的安全生产责任在哪、不履行安全生产责任将受到什么样的处罚和如何履行好安全生产责任，我们可以用一句话来概括安全生产管理，即安全生产实质是什么？
安全生产实质就是不断完善和提高安全生产条件。
《安全生产法》规定：生产经营单位应当具备本法和有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件；不具备安全生产条件的，不得从事生产经营活动（见《安全生产法》第十七条）。这既是对所有生产经营单位做出的最基本的要求，也是安全生产监督管理的核心内容。
这就有第二句安全生产管理名言或理论：安全生产条件几乎涵盖了安全生产管理要求所有内容。《安全生产法》中所有的管理要求都是围绕是否具备安全生产条件展开的。可以这么说，几乎所有的安全生产管理问题都可归结到安全生产条件的问题，或不具备或不完善，存有缺陷。
企业安全生产主体责任的实质就是不断完善和提高安全生产条件。企业各部门及所有人员的安全生产职责都与安全生产条件相关联。企业不具备安全生产条件或安全生产条件有缺陷，或企业相关人员不履行安全生产条件中的相应安全生产职责特别是法定职责将受到追究法律责任的处罚。
那么，何谓安全生产条件呢？
可能不少人难以回答这个问题，包括一些安全生产监督管理部门人员。这就是为何安全生产职责不能很好履行，生产安全事故隐患多发的主要原因之一。
实际上，早在《安全生产法》发布一年多就有一部法规确定了安全生产条件并制定了相关的制度，这就是《安全生产许可证条例》，即对于“五大高危企业”提出了必须具备安全生产条件，不具备安全生产条件不得从事生产活动的许可制度。
2004年1月13日根据《中华人民共和国安全生产法》国务院颁布《安全生产许可证条例》并在颁布之日起立即执行，其目的就是为了严格规范安全生产条件，进一步加强安全生产监督管理，防止和减少生产安全事故。并规定了安全生产条件为13项内容，即：
（1）建立、健全安全生产责任制，制定完备的安全生产规章制度和操作规程；
（2）安全投入符合安全生产要求；
（3）设置安全生产管理机构，配备专职安全生产管理人员；
（4）主要负责人和安全生产管理人员经考核合格；
（5）特种作业人员经有关业务主管部门考核合格，取得特种作业操作资格证书；
（6）从业人员经安全生产教育和培训合格；
（7）依法参加工伤保险，为从业人员缴纳保险费；
（8）厂房、作业场所和安全设施、设备、工艺符合有关安全生产法律、法规、标准和规程的要求；
（9）有职业危害防治措施，并为从业人员配备符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品；
（10）依法进行安全评价；
（11）有重大危险源检测、评估、监控措施和应急预案；
（12）有生产安全事故应急救援预案、应急救援组织或者应急救援人员，配备必要的应急救援器材、设备；
（13）法律、法规规定的其他条件。
认真分析，这是13项条件内容基本涵盖了《安全生产法》对生产经营单位安全生产管理的所有要求。因此，人们把安全生产条件定义为：安全生产条件是指满足安全生产的各种因素及其组合或影响（或制约）生产安全的所有因素。
据此，各行业管理部门都制定了本行业安全生产条件的相应规定。关注建筑业企业安全生产条件，建设部令第128号《建筑施工企业安全生产许可证管理规定》制定了建筑施工企业安全生产条件具体有12项（有1项略）：
1、建立、健全安全生产责任制，制定完备的安全生产规章制度和操作规程。
2、保证本单位安全生产条件所需资金的投入。
3、设置安全生产管理机构，按照国家有关规定配备专职安全生产管理人员。
4、主要负责人、项目负责人、专职安全生产管理人员经建设主管部门或者其他有关部门考核合格。
5、特种作业人员经有关业务主管部门考核合格，取得特种作业操作资格证书。
6、管理人员和作业人员每年至少进行一次安全生产教育培训并考核合格。
7、依法参加工伤保险，依法为施工现场从事危险作业的人员办理意外伤害保险，为从业人员交纳保险费。
8、施工现场的办公、生活区及作业场所和安全防护用具、机械设备、施工机具及配件符合有关安全生产法律、法规、标准和规程的要求。
9、有职业危害防治措施，并为作业人员配备符合国家标准或者行业标准的安全防护用具和安全防护服装。
10、有对危险性较大的分部分项工程及施工现场易发生重大事故的部位、环节的预防、监控措施和应急预案。
11、有生产安全事故应急救援预案、应急救援组织或者应急救援人员，配备必要的应急救援器材、设备。
12、法律、法规规定的其他条件。
其中，有1项略，这就是略去了“依法进行安全评价”，这是我们应当思考的的问题，为何建筑安全生产许可管理中略去了“依法进行安全评价”？与建筑业企业危大工程安全管理有什联系？
还必须关注在《安全生产许可证条例》中关于有重大危险源检测、评估、监控措施和应急预案以及有生产安全事故应急救援预案、应急救援组织或者应急救援人员，配备必要的应急救援器材、设备等项条件是企业安全生产条件的重要内容，也是危险管理与风险防范监管的重要依据。
可见无论是安全评价还是危险管理都是安全生产条件的重要部分内容，但这些还必须与安全生产条件其它相关内容相结合，所以开展安全评价或危险管理应是安全生产条件评价中的重要内容之一，并不是安全生产管理的全部。
3.2.2 依法履行《安全生产法》有关安全生产教育培训职责的分析
《安全生产法》关于各安全生产责任主体的职责及有关人员的安全生产管理职责做出了相应规定，没有得到很好地落实的主要原因是未能很好地宣传教育。因此，安全生产教育培训是履行安全生产职责的重要手段，且安全生产教育培训职责又是安全生产职责的重要组成部分。关于安全生产教育培训职责的要求《安全生产法》做出了具体的规定，分析《安全生产法》关于安全生产教育培训职责有助于安全生产职责的履行。
下面以企业安全生产教育培训与考核职责做分析解读：
《安全生产法》在履行企业安全生产主体责任职责上做出规定，其中包括有关安全生产教育培训职责，其中有很多是新作出的规定。
（一）企业主要负责人应当建立安全生产责任制和安全教育培训制度。
“建立、健全本单位安全生产责任制”和“组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程”始终是安全生法赋予企业主要负责人的两项重要的法定职责，这在新修改的《安全生产法》第十八条中再次提出。
安全生产教育培训的实质就是督促各个岗位人员履行安全生产职责，没有完善的安全生产责任制度和岗位要求，安全生产教育培训将失去意义和作用。
我们常常把安全生产规章制度归纳为五大制度，其中安全生产教育培训为五大制度中最为重要的一项制度，没有安全教育培训制度就难于确保安全教育培训扎实有效地开展。落实安全生产责任制就是一句空话。
企业诸多的安全生产岗位职责要求均与安全生产操作规程有关，建立完备、有效的安全生产操作规程至关重要。
总之，安全生产教育培训与“建立、健全本单位安全生产责任制”和“组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程”密不可分。
（二）企业主要负责人应当履行组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划职责。
《安全生产法》第十八条规定：生产经营单位的主要负责人安全生产职责：
1、建立、健全本单位安全生产责任制；
2、组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程；
3、组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划；
4、保证本单位安全生产投入的有效实施；
5、督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患；
6、组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案；
7、及时、如实报告生产安全事故。
《安全生产法》第十八条规定：生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负责，应当履行法定的七项职责，其中就有“组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划”。“组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划”这项职责是《安全生产法》新增加的一项条款。这一项的增加寓意着两方面问题：一是安全生产教育和培训在安全生产管理中的重要作用，必须突出强调；二是安全生产教育和培训的主体责任应该是企业，而不是其他方。
“组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划”具体职责体现在两个方面：一是制定本单位安全生产教育和培训计划；二是实施本单位安全生产教育和培训计划，这是是否履行其职责的两项衡量指标。
（三）企业有关机构应当履行组织或者参与本单位安全生产教育和培训，如实记录安全生产教育和培训情况的职责。
《安全生产法》第二十二条规定：生产经营单位的安全生产管理机构以及安全生产管理人员职责：
1、组织或者参与拟订本单位安全生产规章制度、操作规程和生产安全事故应急救援预案；
2、组织或者参与本单位安全生产教育和培训，如实记录安全生产教育和培训情况；
3、督促落实本单位重大危险源的安全管理措施；
4、组织或者参与本单位应急救援演练；
5、检查本单位的安全生产状况，及时排查生产安全事故隐患，提出改进安全生产管理的建议；
6、制止和纠正违章指挥、强令冒险作业、违反操作规程的行为；
7、督促落实本单位安全生产整改措施。
《安全生产法》第二十二条规定了生产经营单位的安全生产管理机构以及安全生产管理人员七项职责，这是《安全生产法》新增加的内容，其中最重要的一项职责有“组织或者参与本单位安全生产教育和培训，如实记录安全生产教育和培训情况”。这项职责是与企业主要负责人实施安全生产教育培训职责相关联的职责。注意到“组织或参与”，实际上是指企业应当明确具体的组织实施安全生产教育培训部门或机构，这里的组织安全生产教育培训不完全是指企业安全生产管理机构以及安全生产管理人员，但企业安全生产管理机构以及安全生产管理人员即使不是组织者也应是重要的参与者，其中“如实记录安全生产教育和培训情况”是履行该项职责最重要的考核指标，企业安全生产管理机构以及安全生产管理人员或是亲自履行或是监督管理不能或缺，并请关注《安全生产》第二十五条关于“生产经营单位应当建立安全生产教育和培训档案，如实记录安全生产教育和培训的时间、内容、参加人员以及考核结果等情况”职责要求，《安全生产法》两部条款提出安全生产教育培训记录充分说明其在履行安全生产教育培训法定职责中的重要性，不可忽视。
（四）企业应履行主要负责、安全生产管理人员培训与上岗职责。
《安全生产法》第二十四条规定生产经营单位的主要负责人和安全生产管理人员必须具备与本单位所从事的生产经营活动相应的安全生产知识和管理能力，新修改了关于高危企业主要负责人和安全生产管理人员考核要求，将“应当由有关主管部门对其安全生产知识和管理能力考核合格后方可任职”改为“应当由主管的负有安全生产监督管理职责的部门对其安全生产知识和管理能力考核合格”，即将原“考核合格后方可任职”改为“考核合格”。这一修改使得企业主要负责人和安全生产管理人员的安全生产知识和管理能力考核任职要求发生了重大变化，回避了由政府行政管理部门“考核合格后方可任职”的要求，体现了企业安全生产主体责任，也就是说生产经营单位在任用主要负责人和安全生产管理人员可不先参加有关主管部门对其安全生产知识和管理能力考核，可先任用。但并不是生产经营单位主要负责人和安全生产管理人员不再参加培训和考核，而是把上岗培训与考核的主动权和责任交给生产经营单位，培训合格后方可上岗任职，而行政管理部门的监管为事后监督和过程管理。如本法多部条款给予了生产经营单位安全生产教育和培训的职责，生产经营单位应当认真履行安全生产教育培训的法定职责。这一规定必将对现有的主要负责人、安全生产管理人员安全生产知识和管理能力考核现状产生影响，也对生产经营单位的安全生产教育和培训提出了更高的要求，此款的改动与新增加的第十九条关于企业开展安全生产考核职责相衔接（详见本第（七）部分）。
（五）企业应当履行特种作业人员培训上岗管理职责。
《安全生产法》第二十七条规定：生产经营单位的特种作业人员必须按照国家有关规定经专门的安全作业培训，取得相应资格，方可上岗作业。本条部分作了修改，将原“取得特种作业操作资格证书，方可上岗作业”改为“取得相应资格，方可上岗作业”，即删除了“取得特种作业操作资格证书”的要求，改为“取得相应资格”，这就预示着特种作业人员培训、考核已发生变化。生产经营单位的特种作业人员种类较多，各种专业培训的内容、时间、要求各不相同，且特种作业人员因生产安全事故的责任最终要由生产经营单位来承担。更何况国家对职业资格准入开出了清单，在作业人员中仅有消防设施操作员和焊工2种职业为准入资格，国家及其各地行政管理部门不再颁发相应的作业人员准入资格证书。因此，企业应认真履行自主培训的职责，加强特种作业人员专业培训，培训合格后方可上岗作业，这一条是明确的，此款的改动与新增加的第十九条关于企业开展安全生产考核职责相衔接（详见本第（七）部分）。
（六）企业应完整履行安全生产教育培训内容、范围及考核要求等职责。
《安全生产》第二十五条在原“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业。”要求基础上新增加了“了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务”以及如下条款：
1、生产经营单位使用被派遣劳动者的，应当将被派遣劳动者纳入本单位从业人员统一管理，对被派遣劳动者进行岗位安全操作规程和安全操作技能的教育和培训。劳务派遣单位应当对被派遣劳动者进行必要的安全生产教育和培训。
2、生产经营单位接收中等职业学校、高等学校学生实习的，应当对实习学生进行相应的安全生产教育和培训，提供必要的劳动防护用品。学校应当协助生产经营单位对实习学生进行安全生产教育和培训。
3、生产经营单位应当建立安全生产教育和培训档案，如实记录安全生产教育和培训的时间、内容、参加人员以及考核结果等情况。
并新增加了第七十八条，规定：生产经营单位应当制定本单位生产安全事故应急救援预案，与所在地县级以上地方人民政府组织制定的生产安全事故应急救援预案相衔接，并定期组织演练。生产安全事故应急救援预案的定期组织演练是一项特殊的不可或缺的安全教育培训形式和内容。
以上内容均是企业安全生产教育培训需要在原有基础上增加的新的职责要求，“建立安全生产教育和培训档案”和“如实记录安全生产教育和培训的时间、内容、参加人员以及考核结果等情况”是履行本项职责的重要考核指标。
其中未发生变化的条款有，第二十六条：生产经营单位采用新工艺、新技术、新材料或者使用新设备，必须了解、掌握其安全技术特性，采取有效的安全防护措施，并对从业人员进行专门的安全生产教育和培训；第三十七条规定：生产经营单位应当告知从业人员和相关人员在紧急情况下应当采取的应急措施；第四十一条规定：生产经营单位应当教育和督促从业人员严格执行本单位的安全生产规章制度和安全操作规程并向从业人员如实告知作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施以及事故应急措施；第四十二条规定：生产经营单位必须教育从业人员按照使用规则佩戴、使用；第四十四条规定：生产经营单位应当安排用于配备劳动防护用品、进行安全生产培训的经费。
《安全生产法》第五十五条还规定了从业人员应当接受安全生产教育和培训，掌握本职工作所需的安全生产知识，提高安全生产技能，增强事故预防和应急处理能力。
以上均是《安全生产法》赋予企业完整的履行安全生产教育培训内容、范围及考核要求等职责。必须强调的是，其中应包括企业主要负责人、安全生产管理人员和特种作业人员的安全生产教育培训的职责要求，因为他们也属于从业人员范畴，只不过他们在安全生产管理上有特殊要求。
（七）履行安全生产责任制考核与落实职责。
为了落实好安全生产责任制度，《安全生产法》新增加了有关落实安全生产责任制考核的管理要求，新增加的第十九条规定：生产经营单位的安全生产责任制应当明确各岗位的责任人员、责任范围和考核标准等内容；生产经营单位应当建立相应的机制，加强对安全生产责任制落实情况的监督考核，保证安全生产责任制的落实。把落实安全生产责任制考核与安全生产教育培训相结合分析，实际就是安全生产教育培训的一项重要环节内容，即上岗考核或称安全能力确认。
安全生产教育培训实质是对落实安全生产责任的培训，落实安全生产责任制离不开考核。《安全生产法》新增加了关于安全生产岗位责任的监督考核管理规定，这是本次《安全生产法》修订的一大管理创新，是新修改的《安全生产法》又一大的亮点。
该项职责内容是全新的要求，尚未对未履行该项职责做出明确的法律责任，应当在安全生产管理中不断创新履行安全生产责任制考核与落实职责的相关工作。
为此，安全教育培训也应有相应的考核内容，对能否上岗进行相应的考核。结合安全生产教育培训与考核，安全能力确认是一项全新的管理思路和方法。
在新形势下，有关安全生产监督管理部门和生产经营单位必须树立依法履行安全生产教育培训工作的新理念，创新工作思路和工作方法，依法履行《安全生产法》赋予的各项安全生产教育培训职责。
（待续）
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