文/邱捷
同治、光绪年间,浙江山阴人杜凤治在广东任州县官十几年,其间,两任广东首县南海知县。杜凤治留下了41册日记,粗略估算有一百三四十万字。从日记记载中,我们看看杜凤治如何治理广州城。
壹
维持省城治安是头等要事
在清朝,南海、番禺是广东省首府广州府的附郭县,一般也可称之为广东首县。省城附郭知县在地方官员系统中的地位十分重要,杜凤治(担任南海知县共5年多)除了要执行一般州县官的征输、学校、听讼、缉捕、教化等公务之外,他还是直接管辖省城(广州城)的行政长官。
当时的省城分属南海、番禺县管辖,南海管广州城的西部,番禺管东部。晚清广州人口已过百万,南海县所辖的西关是省城人口最密集之处,也是商业的中心。
南海、番禺两首县的直接顶头上司是广州知府,其官署就设在广州。其他各级官员如广州督粮、盐运使、布政使、按察使、广东巡抚、两广总督的官署,也都集中在省城的老城区。
此外,旗营的将军、副都统,绿营的督标、抚标、广协也驻在省城。其他像善后局、厘金局等机构的衙署,也驻在省城。
这些高级官员的衙署和“局”,多数直接或间接地参与广州城的管理,然而,承担最大责任的则是两首县。
作为首县知县,杜凤治最大的公务是维持省城的治安。南海县并无归其节制的兵勇,但县衙有数量众多的差役,日记里有很多杜凤治亲自督率差役到城内外缉捕的记录。广州府委派了一些候补小官作查街委员,薪水由首县补贴,杜凤治自己也经常外出查夜。
有时,巡抚、按察使、广州知府也出来查夜。遇有火灾,杜凤治都会立即赶赴火场亲自督促灌救,从日记多次火灾的记载中,我们可以了解当时广州防火的组织及设施。
广州城发生重大治安问题,通常会“营、县会缉”,日记有很多这样的记录。同治十一年十月,西关太平门绵信银号发生劫案,总督瑞麟对杜凤治以及广州协都司黄添元、西关千总罗祺等官员予以摘顶处分。于此可见首县与武营对广州城治安分担的责任。
首县知县的品级低于游击、都司等中级武员,与守备、千总等下级武员相当,“禁赌缉贼之权,武营重于文官”,但清朝制度重文轻武,首县知县所掌握的地方行政、财政资源远超过武员,所以,尽管杜凤治不节制武营,武营却不能不买他的账,杜对武营官员的任免有时起很大作用。
其时广东的绿营、勇营连微薄军饷也难按时领到,广州城的武营要靠赌规维持。在同治、光绪年间广东的闱姓赌博时开时禁,但“私赌”始终是违法的。赌博无合法地位但有存在空间,这种情况于官员、弁兵、差役最有利,因为可以顺便谋取个人收入。
然而,赌博会引致治安恶化,为维护法律、伦理、道德,官、绅不能不表示禁赌,抓赌也是首县的重要公务,但实际上只是应景文章。
光绪二年,西关赌风大炽,其时朝廷下谕旨严禁广东赌博,杜凤治派家丁会同差勇、缉捕差役抓赌,但只拿得赌具,拿不到赌徒,因为赌馆得到武营包庇,“盖其兵丁与赌、窃匪无不通也”。
保甲局、安良局同样收取赌规。在杜凤治的南海县署,他倚重的头役罗邦、罗非也开赌、庇赌,当总督查问时,杜凤治一面要二罗收敛,另一方面仍予以重用。
贰
知县既要审案又要“办犯”
审案本也是知县重要权责,但因为辖下的百姓太多,公务太忙,杜凤治不可能像其他州县一样,对所有案件都亲自审讯,他延请了若干名候补官员作审案委员。但按照清朝制度,杜凤治必须承担初审的法律责任。按察使张瀛对杜凤治说,总督、臬台、知府对审案都不能作主,应由杜作为承审官审定。 当然,杜凤治审案时不能不仰承上司意旨。
因为案件多,南海羁所扣押的疑犯、证人以及民事案件的涉案人数以百计,同治十一年时,南海羁所还有大批已关押了三四年的人犯。从督抚到首县,都企图以打击“讼棍”(指唆使别人打官司自己从中取利的人,即不道德律师)的传统办法来减少案件。
在总督授意下,杜凤治拘捕了著名“讼棍”、有知府官衔的潘峥嵘,尽管有不少官员、士绅为潘说情,甚至美国领事也出面,但杜坚持不允释放,把潘详革功名、严刑审讯,潘最终病死狱中。拿办潘峥嵘后,呈词大减,总督为此对杜凤治大加赞扬。
首县还有一件公务是“办犯”,即监督死刑的执行。南海、番禺知县每月“办犯”数十甚至上百。刽子手杀人多时排至四五层,一次就杀三四十名。当时对劫匪、洋盗、卖猪仔者,经取供审结后,由督抚批准即行“就地正法”。
日记里还有很多关于办保甲查门牌、修理城墙、清理街道、疏浚城内水道、赈济盲人、封禁合族祠、举办义学等今天我们理解为“城市管理”的公务。
从日记可见,这些公务多数既无法规可依,也无可靠的经费来源,杜凤治都是与士绅商议,再向上司报告解决办法,其间他本人有很大决定权。
杜凤治在首县知县任上也必须同士绅合作。他与南海乡村地区士绅的往来,与他当广宁、四会知县时的情况大同小异。
在两次任南海知县期间,杜凤治同居住在广州西关的大绅士梁佐中、梁肇煌、李文田(探花)、苏廷魁等人打过交道,其余进士、翰林更不少。
但广州是省城,是特大城市,是华南的政治中心,文武衙署林立,总督、巡抚、布政使、按察使等高官驻在城内,杜凤治处理公务,必须随时请示省城内的各级上司,对绅士的意见反不如在其他州县任上那样重视,对翰林也不一定买账。
光绪三年四月,北江石角围决口,广州西关受灾。在赈灾、修围的讨论过程中,杜凤治一直秉承上司意旨与广州士绅磋商救灾。大绅士梁纶枢、梁肇煌、李文田等意见不一,互相排斥,杜凤治按照上司意旨不断从中调和。
叁
有时一天有七八件洋人事务
在日记中有大量杜凤治参与“洋务”的记载。不过,杜凤治参与的“洋务”,主要是以首县知县的身份参与同外国人的交涉。
在晚清,广东是中外交涉特别多的省份,杜凤治首次任南海知县时两广总督是瑞麟,负有对外交涉的权责(对外交涉并非广东巡抚专责)。这时,尽管广东经历了两次鸦片战争,但仍然没有协助总督专门处理中外交涉的机构和官员,直到光绪三年才设立洋务局。
杜凤治首任南海知县时,有时一天有七八件洋人事务。首县知县(特别是南海知县)成为总督处理交涉的重要助手。
杜凤治被总督委以办理洋务的重任,但他是科举中人,不懂外语,又无外交经验,县署幕僚当然也不懂外交,从日记看,所有交涉翻译都由外国领事馆的人员负责。
同治十年五六月间,广东发生了一次中外交涉危机。广州、佛山等地讹传洋人派人在水井洒放“神仙粉”迷人,人饮水后求洋人医治,洋人就逼人信教,在广州还拿获了“洒药”的人。民间一时群情汹涌,有人声言要烧毁教堂。
美国领事给总督瑞麟送来署名“除暴安良护国佑民大将军”的揭帖,其中说道:“广东无福,遭夷淫毒;如今之官,番鬼奴仆;受鬼指令,有如六畜”。英、美、法、普等国领事纷纷对瑞麟施加压力,甚至威胁要派兵。
瑞麟一面命令迅速处决被指为“洒药”的疑犯以平息民间的怒气,另一方面则下令追查散发揭帖鼓动反对洋人者,严令官吏、武营弹压。瑞麟最怕闹出天津教案一样的乱子。
武营很快抓获传播“神仙粉”谣言的任亚兴和“遍贴长红、诽谤洋人、激怒众心拆毁教堂”的苏亚贯,总督先后命令杜凤治将两人押到佛山处决。
由于经常被外国领事弄得十分烦恼,中国官员普遍认为是一些中国人挑拨、教唆外国领事的结果,所以对在外国领事馆工作的中国人都特别愤恨,一有机会就予以严惩。
美国领事赵罗伯是使广东官员十分头疼的人物,瑞麟与杜凤治都认为,赵罗伯不通汉文、汉语,都是受翻译富文(美国人)以及华人通事黎广、王明谷摆弄,所有文书都出自王明谷之手。但王明谷后面有美国领事,中国官员对他无可奈何。
同治十三年二月初,瑞麟得到赵罗伯被撤任、王明谷被领事馆辞退的消息,立即面谕杜凤治准备捉拿王明谷,并准备好控告他的人。
王明谷被捕两个多月后急病死于羁所(其时杜已卸任)。杜凤治的接任者张琮对杜说,即使王明谷没有病死也要把他磨死,因为总督特别痛恨王明谷,必置之于死地,让以后中国人充当外国司事、借洋人势力无所不为者作前车之鉴。
肆
居官虽微但与总督、巡抚来往密切
按照清朝的制度,知县只是“微员”,即使是首县,本身的官职不过六品(杜凤治加衔至四品),在整个官僚架构中处于偏下的位置。不过,由于清朝政治制度设计和实际运作的某些特点,首县知县在广东官场中起着很特别的作用。
清朝尽管有很多“则例”之类的行政法规,但对如何管理大城市,特别是对如何应对鸦片战争后的各种问题并无成法,很多成文制度实际上也不可能认真执行。
官员们对麻烦事能推即推,因为在省城同城的顶头上司多,首县知县需要请示的人也多,但上司之间关系复杂,未必都有明确指示,最后还是靠首县知县自己决定、实行和承担责任,所以,首县知县做起事来格外艰难。
杜凤治曾叹:“不论何事,有难定主意者,上游往往不肯专主,必推之两县,到两县则无可推矣。故两县不易为也。”
被选为首县知县并能当下去的官员,至少必须是总督、巡抚、布政使都接受并且有些能耐的人,几乎是省城中见督、抚、藩、臬最频繁的官员。总督随时会接见首县,对其他官则往往挡驾。
广东督粮道是很重要的官员,但任此职的贵珊说自己一年只有三四次单独见总督,而首府、首县因为有大量公事,且有夷务,不得不经常单独见总督,经常单独见总督的,就是布政使、首府和首县。
杜凤治只要人在省城,大多数日子都要谒见督、抚、藩、臬等上司或被他们召见,督、抚、藩、臬经常同杜讨论各种问题,杜也常在督、抚、藩、臬等省级高级官员之间传话沟通。
伍
对各州县的委缺委差有大影响力
杜凤治实际上参与了大量“则例”所规定的知县职责以外的公务。
杜凤治参与了很多委任职务的讨论。清朝各省州县、佐杂等官的任免,是布政使的专责,但事前布政使要向督、抚报告候选人,最后根据督、抚的意见挂牌公布。
几任布政使都常与杜凤治讨论官员任免问题。同治十一年九月,布政使俊达问杜凤治,嘉应州(今天梅州)缺之优劣,与杜讨论何人可署理,后来挂牌的结果就是杜所建议的人选。
各个州县乃至佐杂的缺分,有优缺、苦缺之别,同一缺每年不同月份收入、支出不同,交接任时间与官员切身利益关系甚大,因此,无论在任还是候补官员,一方面想任缺,另一方面也挑肥拣瘦,还要计较赴任、卸任时间。
督、抚、藩等上司虽有任免决定权,但如果处理得“不公道”,在官场上就会招来“物议”,影响威信。对于“苦缺”人选的委任,通常是首县知县出面征询候选人是否愿去,得到明确答复后,督、抚、藩才决定任命;有时甚至事先让首县在候补官员中,询问谁愿意任某缺,再把愿意者作为候选人。
因为首县对委缺委差有很大的影响力,所以,往往门庭若市。杜凤治第二次回任南海县,“求差之同、通、州、县络绎不绝,记不胜记”。即求官的人纷纷找杜凤治,希望能得到他的帮助。此外,首县经常接近督、抚,很多官员就会直截了当或旁敲侧击地向杜凤治打听督、抚对自己的态度,其中包括一些地位相当高的官员。学政吴宝恕希望留任广东,因为督、抚的意见很重要,便嘱杜探询,要求“一有消息,则驰告之”。
甚至在调和督、抚矛盾时,杜凤治作也会扮演一定的角色。同城督、抚矛盾是清朝常有的事。
在杜凤治任职期间也是如此。在他首次任南海知县时,总督瑞麟是文华殿大学士,并没有怎样把巡抚张兆栋放在眼里。督、抚往往为人事任免闹别扭。
布政使俊达与瑞麟关系密切,事事秉承瑞麟意旨,不大听从张兆栋。几次督、抚对州县官任免意见有分歧,俊达都找杜凤治商量。