秦汉时期实行郡县制，朝廷命官至郡县而止。实际上，县以下的乡、亭、里等，乃是当时最基层的政权组织。国家的赋税、徭役、兵役以及地方教化、狱讼和治安等事，绝大部分都是由乡里官吏们直接承担的。我国古代的乡里组织在春秋战国时期已大体形成，五家为伍，伍以上为里，里之上为乡。
秦统一全国后，普遍实行以县统乡、以乡统里的地方基层制度。《汉书·百官公卿表》记载，“大率十里一亭，亭有长；十亭一乡”。不少学者考证，乡与亭为同一级行政组织，不过亭设在城市或交通要冲，而乡则设在农村。
乡的基本建制
乡为县以下的基层政权。据《汉书·百官公卿表》记载，西汉平帝时全国有县道邑国1587，乡6622，平均每县四乡有余。《续汉书·郡国志五》载，东汉有县邑道侯国1180，永兴元年（153年）有乡3681，平均每县三乡有余。
乡的官员以啬夫为主。《汉书·百宫公卿表》叙述乡宫的情况说：“乡有三老、有秩、啬夫、游徼。三老掌教化。啬夫职听讼，收赋税。游徼徼循，禁盗贼。”《续汉书·百官志五》对乡官作了更详细的介绍：“乡置有秩、三老、游徼。”本注曰：“有秩，郡所署，秩百石，掌一乡人。其乡小者，县置啬夫一人。皆主知民善恶，为役先后，知民贫富，为赋多少，平其差品。三老掌教化，凡有孝子顺孙，贞女义妇，让财救患，及学士为民法式者，皆扁表其门，以兴善行。游徼掌徼循，禁司奸盗。又有乡佐，属乡，主民收赋税。”
这其中，掌教化的三老起源甚早，据《礼记》所载，在周代已经设立。春秋战国时期，乡里普遍设三老。秦统一后，亦在全国乡里遍设三老。汉承秦制，不但乡置三老成为定制，而且不断完善。汉高帝在建国后第二年，就发布诏令，“举民年五十以上，有修行，能帅众为善，置以为三老，乡一人。择乡三老一人为县三老，与县令丞尉以事相教，复勿徭戍”。
刘恒
后来又置孝弟、力田与三老相配合。到文帝时成为定制，前元十二年（前169年）三月诏说：“孝悌，天下之大顺也。力田，为生之本也。三老，众民之师也。廉吏，民之表也。朕甚嘉此二三大夫之行。今万家之县云无应令，岂实人情？是吏举贤之道未备也。其遣谒者劳赐三三老、孝者帛，人五匹，悌者、力田二匹，廉吏二百石以上率百石者三匹。及问民所不便安，而以户口率置三老、孝弟、力田常员，令各率其意以道民焉。”
其后又设郡三老、国三老。三老之制，实质上是当时的一种社会教育制度，目的是让这些人作为百姓的表率，推行教化，教导人民安分守己，老老实实地服从统治者的压迫和剥削。两汉统治者优礼、尊崇三老，免除其徭役，并且不断地厚加赏赐，其原因就在这里。三老不是行政职务，亦无正常俸禄禄。
但是，由于他们是统治者在地方上树立的道德化身，因而在百姓中有一定的信仰和威望，有着比官吏更大的欺骗作用。正因为如此：三老在当时享有较高的社会与政治地位，不但可以与县令丞尉分庭抗礼，而且可以直接上书皇帝，提出意见和建议，有些建议甚至能够得到皇帝的采纳。
如楚汉战争期间，刘邦为义帝发丧，以从政治上孤立和打击项羽的主意，就是三老董公提出来的。汉武帝时，壶关三老令狐茂上书为戾太子讼冤，终于使武帝感悟到这一父子相残的悲剧是由于佞臣的从中作祟，改变了对此一事件的处置。乡一级的行政事务，主要由啬夫承担。乡的啬夫也有不同的等级，即有秩与无秩的区别。《续汉书·百官志五》的本注中说：“有秩，郡所署，秩百石。掌一乡人；其乡小者，县置啬夫一人。”有秩啬夫的秩禄是百石，为两汉时期官品和禄秩中的最后一等，是刚入品的小官。无秩啬夫则不够百石。有秩啬夫为朝廷命官，其任职必须完成一定的受命手续，在官籍上登记。有秩啬夫与朝廷命官一样，可以佩带印绥，即仲长统所说的“半通青纶之命”。
小乡的无秩啬夫与郡置有秩啬夫的区别，一是无秩而且为县所置，非朝廷命官，同时，小乡除了啬夫一职外，可能连三老、游徼也不再设置，其职务由啬夫一人承担。二是县置啬夫既不需要在官籍上登记，亦无印绶可佩带。由于啬夫是主管一乡行政事务的主要官吏，因而一乡的事情他要全面负责。他一方面要“听讼，收赋税”，另一方面又要“主知民善恶，为役先后；知民贫富，为赋多少，平其品差”。
朱邑
例如，朱邑“少时为舒桐乡啬夫，廉平不苛，以爱利为行，未尝答辱人，存问者老孤寡，遇之有恩，所部吏民爱敬焉”然。郑产为“白土啬夫，汉末，产子一岁，辄出口钱，民多不举。产乃救民勿得杀子，口钱自当代出，因名其乡曰'更生乡’”。由于啬夫是百姓的顶头上司，是百姓经常感觉到的官府，所以造成“人但闻啬夫，不知郡县”的真实情况。乡里除三老、啬夫、游徼外，尚有乡佐。
从有关记载看，乡佐的职务与啬夫一样，是征收赋税、催办徭役，其他行政、民事、兵事等也一律过问。其地位大体相当于郡、县中的丞，是啬夫的主要助手，乡中的不少实际事务都是由他经办的。
游徼一职，《汉书·百官公卿表》和《汉书·百官志五》都说属于乡官。但征诸史料，此职似乎直属于县。如《汉书·胡建传》载：“客藏公主庐，吏不敢捕。渭城令建将吏卒围捕。……主使仆射劾渭城令游微伤主家奴，建报亡它坐。”《后汉书·王忳传》载：“女子乃前诉日：妾夫为涪令，之官，迁宿此亭。亭长无状，杀妾家十余口，埋在楼下，悉盗取财货。忳问享长姓名，女子曰：'即今门下游徼者也。……明旦，召游徼诘问，具服罪，即收系，及同谋十余人悉伏。”这类材料很多，均不言乡而直称县游徼或某门下游徼。所以，较大的可能是，游徼是直属于县而分派各地巡查的员吏，其职责是缉捕盗贼。
亭的基本建制
亭是设在城区与交通要道地方的基层行政机构。秦代亭的数目已难确考。据《汉书·百官公卿表》记载，西汉平帝时有亭29635个。据《续汉书·百官志五》注引《东观汉纪》的资料，东汉桓帝时有亭12442个。这说明两汉地方亭的设置是比较普遍的。亭与乡是同一级行政组织，主要设在城市中。
据《三辅黄图》记载、长安市内就分属16或17个亭，东汉洛阳，据蔡质《汉仪》记，“洛阳二十四街，街一亭；十二城门，门一亭”，即36个亭。郡县所在地的城市较首都小得多，所以，一般郡城几个亭，而县城则不过一亭，故称都亭。
在乡村交通要冲或重要市镇上亦设亭，称乡亭。如《后汉书·郭伋传》提到的于野亭。《后汉书·范式传》提到的下亭等就是乡亭。亭与乡是同一级的基层政权机构，因而它与乡具有同样的功能，乡吏的职责它自然也具备。另外，由于亭设在城市与市镇中，所以也具有乡所没有的一些功能。例如乡亭除了管理周围的居民外，还起着客舍与邮传的作用。
吴汉
正如《风俗通义》所解释的：“汉家因秦，大率十里一亭，亭，留也。今语有亭留等待，盖行旅宿食之所馆也。”其作用颇类今日之招待所，既接待过往的官员，又可接待普通百姓住宿。同时，亭又是中央与郡国文书传送的驿站和乡官治所。亭的主要官吏是亭长，它直隶于县，由县廷任命。如朱博“家贫，少时给事县为亭长”。吴汉也是少时“家贫，给事县为亭长”。
亭长平时的管理归县功曹，有时县令长亦直接过间。《后汉书·卓茂传》讲了一个卓茂为密令时回护其亭长的故事：“迁密令，……人尝有言部亭长受其米肉遗者，茂辟左右问之曰：'亭长为从汝求乎？为汝有事嘱之而受乎？将平居自以恩意遗之乎？’人曰：'往遗之耳。’茂曰：'遗之而受，何故言也？’人曰：'窃闻贤明之君，使人不畏吏，吏不取人。今我畏吏，是以遗之。吏既卒受，故来言耳。’茂曰：'汝为敝人矣。……亭长素善吏，岁时遗之，礼也。’人曰：'苟如此，律何故禁之？’茂笑曰：'律设大法，礼顺人情。今我以礼教汝，汝必无怨恶，以律治。何所措手足乎？’”
亭长的职责，据《后汉书·百官志五》本注解释，是“主求捕盗贼，承望都尉”。亭长在其辖区内求捕盗贼，有时与追捕盗贼至自己辖区的都尉相结合，听其指挥；有时又与微巡的游徼相结合，共同捕案盗贼。因而亭长、游徼、都尉的工作相联系，有不少共同之处。
所以《汉旧仪》卷下指出，“尉、游徼、亭长皆习设备五兵。五兵；弓弩、戟、循、刀剑、甲铠。……设十里一亭，亭长、亭候；五里一邮，邮间相去二里半，司奸盗。亭长持三尺板以动贼，索绳以收执盗。”因为亭长的主要职责是维持地方治安，所以在官员出行经其辖区时，他要候迎护送，负责保卫工作。
而且在达官贵人经过时，还要“整顿洒扫”亭舍，“发人牛修桥”。乡间亭长有权检查过往行人，执行宵禁法。即使皇亲国戚、达官贵人犯禁，亭长也有权予以干涉。“大司空士夜过奉常亭，亭长呵之，告以官名，亭长醉曰：宁有符传邪？’士以马第击亭长，亭长斩士，亡，郡县逐之。家上书，莽曰：'亭长奉公，勿逐。’大司空邑斥士以谢。”
仇览
亭长的职责除上述的禁盗贼、维持治安外，也像乡啬夫一样兼理民事。《风俗通义》解释说：“亭，亦平也，民有讼争，史留辨处，勿失其正也。”《后汉书·仇览传》记仇览为亭长时的活动，展示了管理民事的具体内容：“县召补吏，选为蒲亭长。劝人生业，为制科令，至于果菜为限，鸡豕有数，农事既毕，乃令子弟群居，还就学。其剽轻游恣者，皆役以田桑，严设科罚。躬助丧事，娠恤穷寡。期年称大化。……乡邑为之谚日：父母何在在我庭，化我鸤枭哺所生。”与乡啬夫不同的是，亭长基本没有收税的任务。
因为在城市中设有专门收税的市长之类。由于亭长的重要职责是逐捕盗贼，所以多由孔武有力或有军事经验者担任，刘邦、朱博、王温舒之类，就是因为年少而有力被任为亭长的。材官、楼船等士兵退伍后也有不少人被选为亭长。
亭长是维持社会基层治安的重要人物，如选任得人，可以使城镇社会稳定，百姓安宁。反之，如果一些流氓无赖被选充此任，则必然给百姓带来无穷灾难。正如王符在《潜夫论·爱日篇》中所说：“乡亭部吏，足以断决，使无怨言。然所以不者，盖有故焉。……夫直者贞正而不挠志，无恩于吏，怨家务主者，结以财货，故乡亭与之为排直家。”亭除亭长外，还有亭部吏卒，其中有担任亭长助手的亭佐，专门逐捕盗贼的求盗，以及担任候望的亭候等。
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