张乾 | 在第七届全国司法学论坛主旨发言阶段的发言
以检察公益诉讼专门立法服务保障中国式法治现代化
非常感谢山大法学院和崔老师给我提供了一次与大家学习交流的机会。今天汇报的题目是《以检察公益诉讼专门立法服务保障中国式法治现代化》。党的二十大报告特别强调：“完善公益诉讼制度。”这既是对公益诉讼检察实践的充分肯定，更是对公益诉讼检察工作的更高期许和要求。检察机关作为国家法律监督机关和保护国家利益、社会公共利益的重要力量，贯彻落实好党的二十大精神完善公益诉讼制度，需要推动公益诉讼制度体系化建设，其中的法律规范体系构建也即检察公益诉讼专门立法是最重要的方面。今天的汇报从三个方面展开：一是公益诉讼检察制度是中国式现代化在法治领域的重要体现；二是公益诉讼检察制度的规范梳理；三是公益诉讼检察制度的立法完善思考。一、公益诉讼检察制度是中国式现代化在法治领域的重要体现公益诉讼检察制度是中国式现代化在法治领域的重要体现，这可以通过检察公益诉讼的实践予以证明。2016年以来，检察公益诉讼办案数逐年增长。2018年突破10万件，2019年11万件，2020年15万件，2021年16.9万件，2022年1至9月15.3万件。截至目前，全国检察机关共办理各类公益诉讼案件71万多件。公共利益通过检察公益诉讼制度得到了很好的维护。从刚开始民事诉讼法、行政诉讼法规定的4个范围，到目前为止已经形成了安全生产法、个人信息保护法、军人地位和权益保障法、未成年人保护法、反垄断法、反电信网络诈骗法、农产品质量安全法、妇女权益保障法等4+9共13个领域。在这13个领域内，检察机关都可以提起公益诉讼。公益诉讼检察制度从顶层设计到实践落地，从局部试点到全面推开、健康发展，初步形成了公益司法保护的“中国方案”。可以这么说公益诉讼检察制度作为中国特色社会主义司法制度是中国式现代化在法治领域的重要体现。因为，公共利益归根结底是人民的利益，公益诉讼检察制度始终坚持党的领导，始终坚持以人民为中心的根本思想，聚焦解决人民群众关心的公益损害问题，以法治思维和法治方式维护国家、社会和人民的根本利益，推进国家治理体系和治理能力现代化。因此，公益诉讼检察制度一直在坚持并体现中国式现代化的要求，也即公益诉讼检察制度是中国式现代化在法治领域的重要体现。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》是公益诉讼检察制度的源头。2021年6月份中共中央出台的《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，对法律监督工作提出了新的要求。《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》《民事诉讼法》《行政诉讼法》《中华人民共和国检察官法》《中华人民共和国人民检察院组织法》都对公益诉讼检察制度做了一些规定。包括最高人民检察院制定的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，两高出台的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，以及《人民检察院公益诉讼办案规则》。通过对三大规范性文件的梳理，可以发现公益诉讼检察制度的法律规范体系已经初步形成。它体现了三个方面的特点：一是党内规范性文件指引着检察公益诉讼制度的发展和立法方向；二是公益诉讼检察制度的法律规范框架在国家层面已经初步确立；三是地方性法规和司法解释补充完善了检察公益诉讼的法律规范体系。通过梳理法规范体系及实践检视，发现仍然存在制度的法律规范不完整不协调的问题。相关法律规范供给不足的问题也逐步显现。比如民事、行政诉讼一般私益诉讼程序难以承接公益诉讼程序的特殊性；分散授权立法模式存在不足。有必要制定专门的公益诉讼法解决相关规范体系性不强，条纹之间重叠或遗漏的问题。对公益诉讼检察制度专门立法是完善公益诉讼检察制度法律规范的需要，也是新时代推动公益诉讼检察制度高质量发展的需要，还是弥补公益诉讼分散授权立法模式不足的需要。通过观察国外某些国家的方案，他们的法律制度也在从分散立法走向聚集立法，代表性的国家就是巴西，它有专门的公益诉讼方面的立法。推进公益诉讼专门立法已经形成了共识，但是如果制定一部系统完备、规模宏大、囊括各类主体的公益诉讼法难度比较大。遵循现代法典编纂一般规律及我国公益诉讼制度特点，当前应先行制定一部检察公益诉讼法，而且制定检察公益诉讼法的条件基本成熟。具体可以以2021年最高人民检察院出台的《人民检察院公益诉讼办案规则》为基础，整合一些相关的司法解释等规范性文件，吸收借鉴理论研究的成果，推进我国检察公益诉讼的专门立法。我的报告到此结束，谢谢各位专家，不当之处敬请批评指正！2022年11月27日
（主旨发言人简介：张乾，山东政法学院民商法学院讲师、法学博士）本文文字由山东大学法学院博士研究生季金升根据第七届全国司法学论坛录音资料整理而成，稿件已经张乾博士审定。
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