西部开发司 晏世琦 韩振海 姚聪德
国际援助和开发合作（以下简称开发援助）是一国重要的对外经济政策，对服务国家经济、政治和安全利益，改善国际环境并提高国际影响力，促进对外经济联系具有重要意义。一直以来，我国是世界主要国际援助接受国之一，同时也坚持向不发达国家提供力所能及的援助。随着我国经济体量稳居世界第二，外汇储备居世界第一，特别是“一带一路”的提出，国际社会对我国在国际事务中发挥积极作用报以很大期望。我国展示负责任大国形象，实现和平崛起和中华民族伟大复兴的中国梦，需要在国际开发援助舞台上扮演更重要的角色。
当前，我国经济已进入“引进来”与“走出去”并重的发展阶段。2008年以来，我国对外直接投资呈快速增长之势，年均增速达12%；今年对外直接投资（ODI）有可能超过外商直接投资（FDI），正在更大范围、更宽领域、更深层次上融入全球经济体系。对外开放的新形势、新任务，对政府开发援助管理和服务指导提出了更多、更高要求。为此，有必要借鉴国际经验，建立完善以对外开发援助带动促进对外经济技术合作的有效机制，更好地服务我国发展目标。
经过长期实践，发达国家普遍建立了对外开发援助带动对外经济合作和贸易发展的成熟机制，采用对外援助、投资、贸易三位一体的国际开发合作战略，通过在对外援助项目中设定约束性条款，带动本国的资本、产品、技术和标准走出去，并创立境外投融资制度和海外投资保险制度，奖励、促进和保护海外投资。在管理模式上，这些国家大都设立了专职执行国际开发合作的机构，统领对外援助和对外经济合作职能，如美国国际开发总署（USAID）、法国开发署(AFD)、德国国际合作机构（GIZ）、日本国际协力机构(JICA)等。这些机构从国家战略意志和发展目标出发，统筹协调相关工作，为走出去企业提供各种便利。其突出特点是：职能集中；半官方属性；注重长期耕耘和基础工作；重视“自下而上”在受援国开展工作。
从国内现实看，目前，我国开发援助与合作职能分散在多个部门，没有一个较高层级的非政府专职机构进行战略谋划和组织实施，在信息共享、项目决策等方面存在一定障碍，也缺少对相关国家国情民情的准确把握和长期经营，开发援助工作中散、弱、浅、硬等问题不同程度存在，已经影响到相关项目的科学性和有效性。同时，人才队伍的规模和结构也已难以适应发展要求。
为此，应当尽早设立中国国际开发合作署，整合有关机构的职能，扩充形成专职执行中国国际开发合作的半官方机构，在服务国家战略、统筹援外资金、协调各方力量、引导服务企业、推进国际开发合作中发挥中枢作用。其主要职能包括：一是加强资源统筹和能力建设，建立健全对外援助体系。二是与对象国合作开展国情调查和基础研究。三是明确国家战略利益和需求，与对象国进行发展战略的动态对接。四是制定、实施和委托评估专项规划和行动方案。五是归口管理援外资金，负责遴选援外项目和国际合作项目并协调实施。六是联系国内涉外NGO，促进其健康发展。七是树立走出去社会责任规范，为走出去企业提供咨询服务。八是开展本领域多双边合作。
目前，设立中国国际开发合作署主要面临三方面制约：一是机构整合克服阻力难；二是机构设置转变理念难；三是机构运作吸引人才难。为此，需要充分发挥现有机构的比较优势，进行增量调整、错位组合，逐步健全和完善机构职能；参考国际经验，采用更为灵活高效的组织模式；建立现代人力资源管理体系，通过设置锚定、旋转门、滤网等专门机制，确保人才供给，有效管控风险。相应的，在设立步骤上，可以考虑按照准备、设立、完善“三步走”的步骤来完成。
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