作者简介：王晗，扬州市中级人民法院民二庭法官，法律硕士。
原文出处：本文为作者递交给“第八届中国破产法论坛暨《企业破产法》实施十周年纪念研讨会”的参会论文，后获评为江苏省法学会商法学研究会2017年年会“中青年优秀论文”三等奖。感谢作者授权本公众号首发，如需转载，请联系本公号及作者获取授权。
摘要: 破产清算程序债权人会议职权中，哪些需要通过会议表决形成决议的方式行使，决议事项所对应的表决权人如何确定，决议通过的比例如何计算等问题，司法实践中，存在不同的理解，具体做法也差异很大。本文分析了债权人会议职权中，核查债权非多数决事项，其他职权哪些不宜设计为决议事项、哪些事项应当进行决议；探讨了别除权人个别、优先清偿而与决议事项无利益关联情形下不参加决议事项表决，以及劳动债权人不宜参加表决、税收债权人表决权无需限制的问题；并进而对决议通过的债权额占比如何计算，有表决权债权总额应当作为债权额占比统计基础的立法完善提出了建议。
关键词: 债权人会议 决议事项 表决权人 决议通过比例
我国《破产法》规定了债权人会议的职权，并对债权人会议决议的通过比例作了规定，即“债权人会议的决议，由出席会议的有表决权的债权人过半数通过，并且其所代表的债权额占无财产担保债权总额的二分之一以上”。但是司法实践中，哪些事项需要表决，相应事项表决权人的范围如何界定，人数比例计算上以有表决权且出席会议者为基数，而所代表债权额计算比例上其基数应怎样确定等，都存在不同的理解，并且在司法实践中的做法也有很大的差异。有的债权人会议上对表决结果统计出来的债权额占比超过了百分之百，这样的统计结果与是否过半的判断已经完全偏离。对此，一方面需要厘清对相关问题的认识，另一方面在以后修改法律时，对于其中的不合理之处也有待完善。
根据大多数国家破产法的规定，债权人会议的职权大致如下：1、选任和撤换监督机构；2、讨论和通过对债务人财产的管理、变价和分配方案；3、审查债权；4、讨论和通过与债务人的和解协议；5、法律规定的如接受管理人执行职务报告、对不称职管理人请求撤换等其他职权。[1]我国《企业破产法》第六十一条规定了债权人会议行使的职权，除了重整计划、和解协议的审议，以破产清算为视角，其职权包括：核查债权；申请人民法院更换管理人，审查管理人的费用和报酬；监督管理人；选任和更换债权人委员会成员；决定继续或者停止债务人的营业；通过债务人财产的管理方案；通过破产财产的变价方案；通过破产财产的分配方案等。
（一）债权人会议职权中核查债权非多数决事项
债权人会议职权的行使，有些可以通过会议决议形式，有些则不应通过决议的方式来行使。其中核查债权，并非多数决事项，异议债权应通过破产债权确认诉讼的方式解决，债权人会议对债权的核查，应当仅限于对管理人编制的债权表中记载的债权进行调查、核实，实践中，应当先由管理人对债权表中记载的债权进行具体说明，然后由债权人会议对债权表中记载的债权进行询问、讨论，并发表有无异议的意见。[2]
（二）部分债权人会议职权不宜设计为决议事项
除核查债权外，债权人会议其他职权的行使，都不排斥列入决议事项。但实践中，在债权人会议上将过多的事项设计为决议事项，并不具有现实可操作性。针对这一问题，日本法作出了改变，已经将破产管理人的解雇、监察委员的设置、营业的停止和继续、对管理人行为的许可等，这些过去债权人会议的决议事项，改为归属于法院的许可事项。日本学者认为，债权人会议存在形同虚设的现象，债权人出席第一次债权人会议，只是针对破产原因和财产管理的方针，听取破产人和管理人的说明而已，这些完全可以用其他的信息获取方式来代替，大多数债权人并不关心破产程序的进程，他们只关心尽可能获得高额分配。[3]在我国也大体类似，债权人会议，特别是大型债权人会议，讨论程序缺失、质询权被限制、决策空洞化等方面的表现使得债权人会议的议事决议功能近乎失灵。因此，债权人会议职权行使的相关事项并不宜过多的设计为决议事项。
实践中，申请人民法院更换管理人，审查管理人的费用和报酬，监督管理人，决定继续或者停止债务人的营业等事项，并不适合设计为债权人会议的决议事项。
第一，对于管理人更换事项，如果有债权人对现管理人的工作不满，提出更换管理人的建议，并可能有其他债权人附议，法院应当对此进行慎重的审查和考量，综合考虑现管理人产生的方式是否合理，现管理人是否适合此项管理工作，如果更换该如何选择新管理人产生的方式，更换会产生哪些后果，债权人提出建议的缘由是否合理等，作出抉择。这一事项，并非债权人一个决议就能够简单解决，而且即便未通过决议，如果部分债权人提出更换管理人的要求正当合理，法院也应当对该部分债权人的意见予以充分考虑。而监督管理人，包括审查管理人费用等相关职权的行使，情况亦大致相同，比如管理人费用的支出是否为履行职务所必须，价格是否过高，支出是否合理合法，作为债权人都有监督的权利，每一个债权人，特别是那些了解相关专业知识的债权人，他们提出的具体异议，法院都应当重视，作为监督管理人工作的一个重要窗口和路径。但这类职权实践中难以设计为债权人会议决议事项，而且，法院在监管管理人工作方面也承担着重要的责任，也不应该把相关事项仅理解为债权人会议决议事项而推诿自身应当承担的责任。第二，对于审查管理人报酬，实践中，管理人大多倾向于在第一次债权人会议前，申请法院确定，确定数额的方式常常是按照最高院规定的最高比例，或稍作折扣，提出报酬方案，提交债权人会议表决通过，而此时管理人的工作量、工作成果等都尚未显示出来，对于空洞的比例，债权人往往也难以提出反对意见，一般情况下决议都会通过，而一旦此后管理人工作不力，对于管理人报酬，债权人甚至法院都会被已经通过的报酬决议所绑架。因此，对于管理人报酬的审查，也应当是动态的，多数国家和地区都采取了事先确定标准、事中观察调整、事后确定数额的做法，类似于财政支出中预算、调整、决算程序。[4]而这一程序，通过第一次债权人会议决议事项，难以解决，因此，对于审查确定管理人报酬，法院仍然应当承担起责任，该事项也应当设计为债权人监督乃至管理人协会监督之下的法院许可事项。第三，对于决定继续或者停止债务人营业事项，我国《破产法》规定，在第一次债权人会议召开之前，决定继续或者停止债务人的营业，是管理人的职责，此后，决定继续或者停止债务人的营业，是债权人会议的职权。但实践中，一个进入破产清算程序的企业，通常其营业已因自身的原因而终止，营业能否继续，实质上取决于市场，而无法取决于债权人意向，因此，该事项的决策应当交给管理人或管理人通过专家论证等方式提出意见，接受债权人质询，而最终由法院决定是否许可。将此事项设计为债权人会议决议事项，缺乏现实可行性。
（三）破产清算案件中债权人会议决议事项的一般性设计
对于把选任和更换债权人委员会成员、通过债务人财产的管理方案、通过破产财产的变价方案、通过破产财产的分配方案等职权，列入债权人会议决议事项，具有现实可行性和必要性。其中选任和更换债权人委员会成员，包括委托债权人委员会行使相关职权事项的明确，以及破产财产分配方案的审议，在债权人会议为债权人法定议事机构且会议法定召开的立法模式下[5]，都应当是债权人会议审议表决的事项。而债务人财产管理方案、破产财产变价方案，除债权人会议委托债权人委员会审查决议的情形外[6]，也应当设计为债权人会议的决议事项。而其他比如能否采取通信、网络投票等非现场方式进行议事表决，也应是第一次债权人会议上的决议事项。综上，破产清算案件中，债权人会议的决议事项一般包括：1、选任债权人委员会，授予债权人委员会职权范围方案；2、债务人财产管理方案、宣告破产后破产财产变价方案；3、第一次债权人会议后，债权人委员会职权以外重大事项通过通信、网络投票等非现场方式进行议事表决的方案；4、破产财产分配方案。
债权人会议的决议事项，普通破产债权的债权人均享有表决权不存异议，那么其他债权人何种情形有权投票表决，依据法律规定，别除权人对破产财产分配方案没有表决权，对其他事项是否都需要表决，除此之外，劳动债权的债权人、税收债权人是否享有表决权，对于这些问题，在审判实践中存在着不同的做法，笔者认为，也有研究的必要性。需要说明的是，以下分析，未对行使别除权不能受偿部分、债权尚未确定债权人的表决权进一步展开，前者与普通债权人的表决权已无异，后者通过是否赋予临时表决权的方式解决。
（一）决议事项与表决权人应存在利益关联，利益无关联情形下别除权人不参与表决
我国《破产法》规定，对债务人的特定财产享有担保权的债权人，未放弃优先受偿权利的，除和解协议外，对破产财产分配方案不享有表决权。这项规定是因为别除权人在其权利行使方面的特点而决定的。以全部破产财产为受偿基础的破产债权为普通破产债权，而以特定破产财产为受偿基础的破产债权为特别破产债权，即别除权，普通破产债权的行使遵循集体受偿、平等受偿原则，而别除权的行使则不受这一原则的限制，实行个别受偿、优先受偿的原则。[7]既然是个别清偿、优先清偿，则其清偿不纳入破产财产分配方案，故别除权人对该决议事项无表决权。除法定无权表决的事项外，对于其他如选任债权人委员会、债务人财产管理方案、破产财产变价方案等事项，笔者认为别除权人也并非都享有表决权。但是，司法实践中对于别除权人权利行使的过度限制，使得别除权人作为受偿基础的特定破产财产的管理、变价及其优先受偿收到制约，相应特定财产的管理、变价，大都与其他财产进行捆绑式处理，此时，相关事项的决议，基本上都与别除权人具有了利益关联。在此情形下，除了破产财产分配方案之外的其他事项，别除权人都享有表决权。但是，对于破产清算程序中，担保物权行使的过度限制现象值得反思。破产清算程序限制担保物权行使有两个目标：一是尽可能实现破产财产价值最大化；二是为管理人进行财产状况调查和做出是否具有挽救价值的判断提供一定的时间和空间，这两个目标的追求都应当避免过度伤害担保物权人的权益。[8]如果别除权人的个别、优先受偿得以通过管理人与别除权人之间的个别征询意见的方式得到权利的保护和实现，那么，其他的破产财产的管理、变价方案等决议事项，就不一律与别除权人具有利益关联，此时，对于诸如此类的决议事项，也就无需赋予别除权人以表决权。在对于某一决议事项的表决权人的确定上，具有利益关联是界定表决权人的基本标准。
需要指出的是，从另一方面考虑，如果利益关联的情形，会造成因利害关系而不能公正地行使表决权，这样的债权人其表决权应予剥夺。例如，作为破产人的财产或营业的受让人就此营业的转让表决时，该债权人就不应享有表决权。[9]
（二）劳动债权人不宜参加表决、税收债权人表决权无需限制
我国《破产法》规定，劳动债权无需申报，而由管理人主动调查，债权人会议应当有债务人的职工和工会代表参加，对有关事项发表意见。可见，劳动债权人并不全部被通知参加债权人会议。据此，让劳动债权人参与决议事项的表决，缺乏相应的程序基础。而且，劳动债权在破产清算时可以优先受偿，在破产清算的法定程序之外，各地政府也对破产程序中劳动债权的保护予以了相当地重视，并就个案会提供一些垫资等保障措施，决议事项表决权对于职工而言并无过多的利益影响。再者，由于职工人数众多，可能构成对债权人会议决议的实质性否决权，反而不利于破产程序顺利进行，影响到其他债权人的利益。有学者认为，应当通过劳动债权表决权代理征集制度的设计，赋予劳动债权人以表决权[10]，但笔者认为，从全球视野看，其他国家对破产企业劳动债权的保护，其发展方向应当是通过工会组织、基金设置及相关的保险配套去解决劳动债权问题，劳动债权表决权代理征集制度的设计尚无必要性。综上，劳动债权人应不宜参加债权人会议的表决。
在笔者看来，对于税收债权，仍然属于需要申报的债权，其债权审查、核查等程序与其他申报债权无异，破产企业欠缴税款中，在破产案件受理前因欠缴税款产生的滞纳金属于普通破产债权。法律对于税收债权的债权人参加债权人会议、行使表决权并无限制性规定。既然如此，虽然税收债权其清偿顺序优先于其他普通债权，但剥夺其表决权并无依据。从其他国家的一些立法看，税收优先权也有取消的趋势。因此，对于税收债权人的参会表决权无需作出限制。
在决议事项、表决权人确定后，需要研究的就是决议通过的比例问题。决议形成有两种不同的立法例，即所谓单一标准和双重标准，我国采用了双重标准，既有人数要求，也有债权额的要求。暂不考虑和解协议、重整计划对决议形成的特殊要求，我国《破产法》第六十四条规定了“双过半”的决议通过方式，其中参会表决权人过半数通过的人数比例计算上分歧不大[11]，但债权额占比如何计算存在不同的理解，法条本身在立法技术上也存有瑕疵。
（一）债权额占比统计分子分母应当统一考量
表决权人的确定，前文已述，在别除权人参与表决的事项上，如果按现行法律规定将无财产担保债权总额作为统计分母，则分子的计算上，有财产担保债权额也不应纳入统计。司法实践中，有管理人认为既然别除权人有权参与表决，其代表的债权额即应纳入分子计算，该观点虽有合理性，但在现行法律规定将无财产担保债权总额作为统计分母的情况下，这样的计算结果，债权额占比通常就超过了百分之百，且经常会出现百分之几百的情况，这样的统计结果与是否过半的判断已经完全偏离。因此，分子分母的统一考量应为原则性的规定。此时，别除权人的表决权只能在人数比例上予以体现。
此外，现行法框架下，赞成票表决权人所代表的债权额占“无财产担保债权总额”的二分之一以上，此处应理解为全部无财产担保债权的总额，而不能理解为参会的债权人其无财产担保债权总额。司法实践中有管理人倾向于作后一种理解，其论据之一是日本法的规定，其动因是更有利于表决的通过，但这样的理解不仅突破了现行法的文义，而且在少数债权人参会情况下，以这样的理解促成表决的通过也缺乏代表性，且有可能落入被少数债权人操纵表决结果之嫌。在表决未通过情形下，法律授予了法院依法裁定的权利，同时也保障债权人的救济权，此种情况下，不应突破法条文义作上述解释。
司法实践中，有别除权人既存在有财产担保债权，又存在无财产担保债权，有财产担保债权其特定财产的价值有低于相关债权额的情形。对此，区分统计、按评估值暂计无法通过别除权受偿的普通债权表决额的计算方式，切实可行。
（二）有表决权债权总额而非无财产担保债权总额应作为债权额占比统计分母
如果别除权人不参加表决的事项，表决基数标准为“无财产担保债权总额的二分之一以上”无可争议，但在别除权人参加表决的事项上，别除权人所代表的债权额不计入表决基数，应该是立法上的一个缺陷。有学者指出：出现这一问题，一方面是由于受原破产法的影响，忽视对别除权人的保护；另一方面，是由于有人认为，别除权债权的数额往往较大，在债权人会议表决时会在债权额方面起到重要甚至决定性作用，可能损害无担保债权人的权益，为寻求表决权上的平衡，所以不给其在债权额上的表决权。其在指出上述观点不能够成立时认为，首先，这样的处理与立法赋予别除权人在与其利益相关事项上得以有完全表决权的本意是相违背；其次，在立法以双项标准判断同一事项时，出现当事人只在一个方面有表决权，另一方面无表决权的权利不统一的规定，违背立法一般规律；再次，别除权债权的数额虽然较大，但其人数往往较少，所以在两项表决权标准的行使上本可能形成自然的平衡与制约，根本无需进行违反法律基本规则的干预。[12]笔者认同这样的观点，如果别除权人权利的实现通过个别征询意见程序进行，与其无利益关联事项，无需赋予别除权人以表决权，而既然是与其利益关联的事项，别除权人参与了表决，就不应无视其所代表的债权额。因此，在将来《破产法》进行修订时，第六十四条的规定，应当相应地修正为：债权人会议的决议，由出席会议的有表决权的债权人过半数通过，并且其所代表的债权额占有表决权的债权总额的二分之一以上。债权人会议的决议，对在该表决事项上有表决权的债权人具有约束力。
——注释——
[1] 参见李永军：《破产法——理论与规范研究》，中国政法大学出版社，2013年版，第143页。
[2] 吴庆宝、王建平主编：《破产案件裁判标准规范》，人民法院出版社，2009年版，第223页。
[3] 【日】山本和彦著，金春等译：《日本倒产处理法入门》，法律出版社，2016年版，第58页。
[4] 吴庆宝、王建平主编：《破产案件裁判标准规范》，人民法院出版社，2009年版，第78页。
[5] 德、日、英、美等国既设立债权人会议又设立债权人委员会，意大利不设债权人会议，只设立部分债权人组成的债权人委员会，法国从律师、会计师、审计师等专业人士中选定债权人代表。参见王卫国、朱晓娟等编著：《破产法原理、规则、案例》，清华大学出版社，2006年版，第41页。日本现行破产法中已规定债权人会议召开具有任意性，破产管理人可申请书面形式的会计计算报告书，以取代债权人会议。参见【日】山本和彦著，金春等译：《日本倒产处理法入门》，法律出版社，2016年版，第58页。
[6] 债务人财产管理方案、破产财产变价方案的审议，能否委托债权人委员会行使职权，存有不同的意见，有观点认为，这部分职权，根据其职权属性，不应当允许授权给债权人委员会行使。参见最高人民法院民事审判第二庭编：《企业改制、破产与重整案件审判指导》，法律出版社，2015年版，第225页。但笔者认为，司法实践中应当进一步发挥债权人委员会的作用，在保障所有债权人知情权、建议权的前提下，将债务人财产管理方案、破产财产变价方案的审议授权给议事功能更强的债权人委员会，应当得到允许。对此问题，本文中不再展开论述。
[7] 徐晓：《论破产别除权的行使》，载《当代法学》2008年04期。
[8] 徐阳光：《破产法视野中的担保物权问题研究》，载《中国人民大学学报》2017年02期。
[9] 【日】伊藤真：《破产法新版》，刘荣军、鲍荣振译，转引自李永军：《破产法——理论与规范研究》，中国政法大学出版社，2013年版，第150页。
[10] 参见沈建峰：《论劳动债权人的债权人会议参与权》，载《中国劳动关系学院学报》，2009年02期。
[11] 可能存在的分歧是，同一债权人，拥有多笔债权，且多笔债权可能其债权性质也存在不同。在人数统计上，能否将其列为多个债权人，笔者的观点是否定的。
[12] 王欣新：《破产别除权理论与实务研究》，载《政法论坛》，2007年01期。
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