划拨土地改为经营性项目用地补办出让手续还是直接被政府回收 

【案例】某人民广播电台取得了作为广电用途的国有划拨土地使用权，2010年3月该单位校经省教育厅批复同意进行基建改造。同年得到市规划部门和建设部门颁发的许可证后，建成了一栋占地为12682平方米、建筑面积为17711平方米的综合大楼。综合楼竣工后，该单位将其出租给从事空调销售、餐饮、宾馆等公司商业活动。

国土管理部门认定该单位在未办理合法土地手续情况下擅自动工，在本单位划拨的教育用地上建设商业大楼并对外营业的行为，违反《中华人民共和国土地管理法》第五十六条之规定，构成不按照批准用途使用国有土地的实施，作出行政处罚；责令该单位交还该宗面积2682平方米的土地，并处以7.5096万元的罚款。

【疑惑】

1.划拨土地能擅自改变用途吗？

2.擅自改为商业用途的划拨土地一定要收回吗？

【解析】

划拨土地，也称划拨土地使用权。《划拨土地使用权管理暂行办法》第二条规定：“划拨土地使用权，是指土地使用者通过除出让土地使用权以外的其他各种方式依法取得的国有土地使用权。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十二条对划拨土地使用权的取得途径进行了规定：“县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用”。同时，《中华人民共和国土地管理法》第五十四条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十三条也对可以以划拨方式取得土地的建设用地进行了限制：“（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。”

结合本案来看，单位属于公益事业用地可以通过划拨取得，但是若其擅自将一部分改为商业用地就缺少法律的支撑，是违法行为，对其进行处罚无疑是正确的。但是是否必须要对这些违法使用的土地进行回收呢？

《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第四条规定：“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。”有人认为，应由政府将该土地及地上建筑物统一收回后，以招标、拍卖或挂牌方式出让，再用出让金对院校的原划拨土地和地上建筑物基于补偿。但从法律规定看，这一规定仅针对土地一级市场而言，并不适用于原划拨土地改变为经营性使用的情形。况且，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定：“经依法批准利用原有规划土地进行经营性开发建设的，应当按照市场价补缴出让金。经依法批准转让原划拨土地使用权的，应当在土地市场公开交易，按照市场价补缴出让金。”可见，对原划拨土地改变为经营性用途，不管是自用还是转让给他人使用，是允许采用补办出让方式的，只要符合公开原则，按照市场价补缴出让金即可。

另外，从法理上分析，划拨土地使用权应当认定为使用权人的财产权，除非有法律的明确依据，否则不能对划拨土地使用权随意收回，因为这实际上是对使用权人财产权的剥夺。