2015-06-25 来源：中国国土资源报
随着不动产登记工作推进，将多个部门的不动产权属登记职责整合由一个部门承担，不仅是机构整合和职能转变的要求，也是履行《物权法》规定的具体行为。然而，相关媒体信息显示，一些地方把“调处不动产权属争议”写进不动产登记机构的职责中。对此，笔者想就不动产登记机构是否应承担“调处不动产权属争议”职责浅谈一些个人看法。
正确理解不动产登记机构的职责规定
《不动产登记暂行条例》（以下简称《条例》）是不动产登记机构的业务法规。其中，第二十二条规定：登记申请“存在尚未解决的权属争议的”，“不动产登记机构应当不予登记”； 第十九条规定：“对可能存在权属争议，或者可能涉及他人利害关系的登记申请，不动产登记机构可以向申请人、利害关系人或者有关单位进行调查。”调查的任务是查清上述“可能”是否属实，目的为是否对登记申请“予以登记”。因此，《条例》全文并没有规定对存在争议的申请登记权属进行“调处”，这里只是对登记申请是否存在权属争议进行“调查”。
与此同时，就不动产登记机构的职责问题，《中央编办关于整合不动产登记职责的通知》（以下简称《通知》）中明确规定，国土资源部的一个职责是“制定不动产权属争议的调处政策”，并没有规定要“调处不动产权属争议”。值得注意的是，“制定不动产权属争议的调处政策”与“调处不动产权属争议”是两个层面的工作：前者为后者提供政策依据，后者是依照国家的法律、法规、政策的规定，对存在争议的不动产权利确定其归属。
可见，承担不动产权属登记职责的机构，主要职责是“给不动产权属登记”；主要工作任务就是对“权属明确”的不动产权属进行登记 。无论是《条例》还是《通知》，都未明确调处不动产权属争议是不动产登记机构的职责。
调处权属争议是办理登记的前提条件
不动产确权是各级人民政府的重要职责之一，包括制定和完善不动产权属方面的法规和政策，调处不动产权属争议和办理不动产权属的登记造册、核发证书等。也就是说，调处不动产权属争议和办理不动产权属的登记造册分属不动产确权的两个阶段工作程序。
顾名思义，权属登记就是对一个财产的权利归属进行登记。权属明确是权属登记的前置条件，对一个权属不明确的财产是不予以登记的。如不动产的“权属明确”，其权属就可以直接进入登记程序，核发证书。表面看，这个过程不需要“确权”。其实，工作人员在审查登记申请人提交申请登记材料时，判定是否“权属明确”的过程，就是对申请登记的产权进行确认；如不动产的权属存在争议，则必须首先经过处理不动产权属争议，确定产权归属，然后才能进入登记程序。
随着不动产的价值越来越高，因利益不均衡而引发的权属争议不断增多，并成为社会不稳定因素。政府相关职能部门根据各自的管理权限去处理权属争议案件，必须经过调查、获取大量事实证据，才能作出处理意见。而取证难是制约权属争议案件处理的瓶颈，不少案件因纠纷当事人不配合、证据不充分等原因而搁置。
鉴于此，从行为性质看，“办理不动产权属的登记”属非行政许可行为，适合不动产登记机构的登记职责；而“调处不动产权属争议”，绝大部分案件都调解不成，需经人民政府作出处理决定，确定该争议的不动产产权归属，属行政许可行为范畴，则适合政府相关职能部门的管理权限。要是把后者也让不动产登记机构去承担，则超越了不动产登记机构的事权范围，将会严重影响登记机构职责的履行，这与“整合不动产登记职责，建立不动产登记机构”的初衷有悖。
不仅如此，从现行县级政府职能部门分工来看，“产权登记”和“调处权属争议”业务也由两个机构分别承担。比如：县国土资源局由地籍管理股负责土地登记业务，处理土地权属争议则由“县人民政府调处土地纠纷办公室”负责；县级林业局由林权交易服务中心负责山林权登记业务，处理山林权属争议则由“县人民政府调处山林纠纷办公室”负责。
综上所述，不动产登记机构的建立是整合“不动产登记职责”的结果。《国务院机构改革和职能转变方案》并没有要求整合“调处不动产权属争议”职责，中央编办也没有把“调处不动产权属争议”职责划给国土资源部。“调处不动产权属争议”不应是不动产登记机构承担的工作，而应由政府相关职能部门根据各自管理权限去承担。
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