低效用地二次开发，向存量要空间
深圳对城市低效建设用地的处置和收益分配等政策进行了有益的探索和创新，改变过去完全由政府主导的做法，允许原土地使用权人参与低效用地再开发利用。
深圳城市更新主要考虑的是城市建成区内的存量低效建设用地开发利用，不包括农村地区的集体建设用地，但建成区内的“城中村”涵盖在内。10多年前，深圳低效建设用地利用主要是以“城中村”改造为主，基本做法与旧城改造的传统模式相差不大，政府通过补偿村集体和村民获得“城中村”土地，再通过市场交易转移给新的使用者进行再利用。自2009年起，深圳低效建设用地开发利用进入“城市更新”阶段，开始全面探索创新城市低效建设用地开发利用新路子，总结积累了丰富经验。
深圳市开展了全市低效用地专项调查，科学编制低效用地二次开发专项规划，确保合理、有序、滚动开发和利用。通过采取收购、委托收购、协议收购等多种手段，将企业改制用地等存量土地优先纳入土地储备，优化存量土地储备机制的运行模式，设立存量土地储备管理的专项资金，盘活土地资产。
城市土地二次开发意味着城市资源将重新配置，也意味着相关各方利益的再分配。为了有效化解城市整体利益、局部利益与个体利益之间的矛盾，深圳市提出建立城市更新单元概念，将城市更新片区作为单元进行整体规划，从而避免公共项目落地难的问题。
从城市更新的实践来看，深圳对城市低效建设用地的处置和收益分配等政策进行了有益的探索和创新，特别是允许原土地使用权人参与低效用地再开发利用。借鉴台湾市地重划经验，深圳于2009年出台了《城市更新办法》，鼓励更新地块由原权利人自行改造，也可以通过协议方式出让给其他企业进行改造，与政府签订出让合同时可以重新计算土地使用权期限。在此基础上，改变过去完全由政府主导，原土地使用权人无法参与开发过程的做法，允许集体建设用地与国有土地同样享受可以自行开发的政策。
不仅如此，在城市更新过程中，深圳注重合理分配低效用地开发利用收益，充分尊重和保障了原土地使用权人的权益，调动了原土地使用权人主动参与城市更新的积极性。
2012年，深圳出台《城市更新办法实施细则》和《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》，明确城市更新过程中各方在土地权益上的划分。根据相关规定，原农村集体经济组织继受单位是唯一的土地确权主体。在确定的城市更新单元内，土地按照确定权益、利益共享的原则在政府和继受单位之间进行分配：政府获得20%的土地面积用于出让，实施城市发展战略，落实规划；“城中村”所属集体经济组织继受单位获得68%的面积用于自行开发，并支付土地用途改变出让金差额；12%的土地面积由政府投资为城市更新单元，进行基础设施建设。由此，政府获得了城市功能提升的建设空间，继受单位既获了基础设施改善后的土地增值，又获得了用途调整后的土地收益。
武汉“两型社会”模式:
促进产业结构调整，向效率要空间
武汉的探索创新体现在土地储备制度设置上，通过建立“交易许可”制度，让腾退土地可直接在土地市场上交易，使原土地使用权人获得土地在新的利用条件下的增值部分。
2007年12月，国家批准武汉城市圈为“资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区”（简称“两型社会”试验区）。其中，探索节约集约用地方式是打造“两型”社会的重要内容。
针对武汉城市圈老工业基地多，且以传统重工业为主，占地面积大、单位产值低，多分布在城市中心或黄金地段，造成城市土地低效配置的现状，武汉、黄石、鄂州、孝感、黄冈、咸宁、仙桃、潜江、天门等城市构成了经济联合体，以盘活城镇低效建设用地为重点进行了先行先试的探索创新，通过促进产业结构调整，提高土地利用效率，走出了一条节约集约用地的新路子。
武汉市主城区低效用地约213平方公里，占主城区建设用地的37%，可再开发面积约138平方公里，通过“退城进园”方式，促进产业结构调整，将布局散乱、利用粗放、用途不合理的低效工业用地盘活潜力巨大。为此，2010年武汉市将新办都市工业园与改造老工业基地结合，先后建设8个都市工业园，清退高能耗、高污染、低效益的企业，引进科技类、环保类的都市型工业企业，激活存量土地1.25万亩，引进企业896家，实现年工业总产值500多亿元，提供就业岗位6.7万个。
在调整产业结构的过程中，武汉等城市还十分注重发挥市场机制的作用，依据城市土地价值规律，将市区内陆处黄金地段、效益差、对居民和环境影响大的工业企业逐步迁出，用以发展第三产业以及公益性项目。通过土地用途更新、土地结构转换、土地布局调整、土地产权重组等措施，实现土地现有功能和潜在功能的再开发，提高城镇土地利用效率。
值得一提的是，在土地储备制度设置上，武汉对于“退二进三”的企业除了政府收购方式外，还允许企业采取“交易许可”方式。通过建立“交易许可”制度，企业向政府提出腾退土地申请时，政府可优先收购，也可以批准该地块直接在土地市场上交易，收益部分由政府与原土地使用权人双方按协商比例分成。原土地使用权人获得土地在新的利用条件下的增值部分，调动了其腾退土地的积极性，最大限度地盘活低效用地。
可以说，这一制度创新不仅显化了土地资产价值，而且保障了原土地使用权人的土地权益。长期以来，土地再利用往往是政府收购后重新推向市场，收购价格在理论上是剩余年期的土地原用途价值，并非土地再利用价值的体现。通过建立“交易许可”制度，腾退土地可直接在土地市场上交易，显化土地在新利用条件下的资产价值。而且，这种溢价分成的处置方式，其收益远大于被政府收购或强制无偿收回的补偿，使原土地使用权人获得土地在新的利用条件下的增值收益。
广东“三旧改造”模式:
探索土地分类管理，向精细化要空间
广东针对存量与新增建设用地在占用、开发、处置、收益等方面的差异进行制度创新，激发了原土地使用权人释放土地，以及利益相关者改造土地的积极性。
作为改革的前沿，广东省建设用地供需矛盾尤为突出。2008年年底，广东省与国土资源部制定出台了《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》，以旧城镇、旧村庄、旧厂房改造为内容的“三旧”改造为切入口，积极推进低效建设用地开发利用。
广东遵循“全面探索、局部试点、封闭运行、结果可控”的原则，率先在全省范围内部署开展“三旧”用地调查摸底，把“三旧”地块在影像图、土地利用现状图和土地利用规划图上进行标注，严格圈定“三旧”改造范围。在完成标图建库的基础上，编制“三旧”改造专项规划，明确用地规模和改造时序，合理确定改造用地开发强度控制要求。
与此同时，广东“三旧”改造坚持了“政府引导，市场运作”的原则：在改造主体上，既有政府主导拆迁、净地出让、引进资金运作的旧城镇改造模式，也有以村集体经济投入为主自行改造或以土地入股、引进社会力量联合改造的旧村庄改造模式。在改造用途上，有以保留原建筑风貌、完善公共配套设施的旧厂房改造模式，也有以整合多地块连片改造升级的旧厂房改造模式，还有以环境整治改造为主的旧城镇、旧村庄改造模式等。在投资方式上，形成了政府投资改造、社会资金投资改造、集体经济组织自行改造、原土地使用权人自行改造等模式。
总体来看，广东“三旧”改造试点主要是针对存量建设用地与新增建设用地在土地占用、开发、处置、收益等方面的差异而进行的改革探索和制度创新。
比如，在存量土地再开发方面，“三旧”改造试点明确，除了因公共利益需要必须对土地进行收购储备外，允许存量土地使用权人在不违反法律法规的原则下，可以自己也可以与他人合作，按照规划对土地进行再开发。在存量土地供应方面，旧城镇改造范围内，符合规划的，除由政府收购储备后重新供地的之外，鼓励原土地使用权人自行改造，所涉及的划拨土地使用权，可以采取协议方式补办出让手续，涉及补缴地价的按规定办理。
不仅如此，在集体土地产权处置方面，试点适度放宽了对集体建设用地使用主体和用途的限制。对土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围外的旧村庄改造，在符合规划的前提下，除属于应当依法征收的外，允许农村集体经济组织自行改造或与有关单位合作开发建设，允许将集体建设用地使用权出让、转让、出租、抵押、作价出资或者入股，但不得用于商品住宅开发。
另外，试点明确，地方政府可将获得的土地出让纯收益按一定比例返还给被改造地块的原使用者或原农村集体经济组织，形成了国家、改造者、土地权利人之间土地收益的合理分配。比如：佛山市南海石头村项目改造后，基本形成政府、原土地权利人、开发投资主体4∶4∶2的收益分配格局。
这些政策创新提高了原土地使用权人释放土地，参与“三旧”改造的积极性，同时政府也能获得即期的土地收益和长远的税收增长，激发了利益相关者改造土地的积极性，形成多方共赢的格局。
低效地开发利用“三阶段”
低效建设用地是指城镇和农村中布局散乱、利用粗放、用途不合理的建设用地。我国低效建设用地开发利用主要是根据区域发展规划、土地利用规划和城镇发展规划，对区域建设用地的规模、布局、结构和强度进行调整，对建设用地进行综合整治。
目前，我国低效建设用地开发利用的主要类型有“旧城镇、旧厂房、旧村庄”改造、“城中村改造”、“城市更新”等；按地理分布主要包括城市建设用地综合整治、农村建设用地综合整治、城乡接合部建设用地整治等；开发利用对象主要有工业用地、住宅用地、商服用地、基础设施和公共设施用地等。
从实践来看，我国低效建设用地开发利用是随着节约集约用地制度改革的不断深化而逐渐形成并日益完善的。改革开放至今，我国低效建设用地开发利用大体经历了3个阶段，每个阶段都有其特定的目标、任务，以及亟待解决的问题。
发育探索阶段（1987年～1997年）：上世纪80年代后期是我国低效建设用地开发利用由起步到发展的阶段。这一阶段主要是解决城市和农村中建设用地利用粗放的问题，重点开展城市和农村建设用地整治，借鉴海外经验，在实践中探索低效建设用地开发利用的实施途径。
发展壮大阶段（1998年～2007年）：这一时期是低效建设用地开发利用全面推进时期，以城市和农村存量建设用地整理为主要内容，挖掘城市存量土地潜力和农村居民点整理潜力，推进农民居住向中心村和小城镇集中，工业企业向园区集中，并开始积极探索农地整理与村庄建设用地整理相结合，促进低效建设用地开发利用。
全面推进提升阶段（2008年至今）：近年来，我国低效建设用地开发利用逐步从单纯的农村建设用地整治、城市建设用地整治，向城乡低效建设用地综合开发利用转变；从以单纯的盘活城乡低效用地、增加城镇建设用地有效供给为目标，向促进节约集约用地、建设性保护耕地、优化土地利用结构和布局、促进产业转型升级、带动投资和消费增长、促进经济发展方式转变、搭建城乡统筹发展平台，以及发挥土地对城镇化健康发展的支撑作用等多目标并重转变。
加快制度创新释放用地潜力
实践表明，低效建设用地开发利用促进了土地资源、资产、资本“三位一体”作用的发挥，推动了土地利用方式和经济发展方式转变。为此，建议开展低效建设用地顶层战略设计，明确其内涵、指导思想、方针、重点、工程和布局，从宏观部署、制度设计、配套政策、技术标准等多方面，构建低效建设用地开发利用新机制。
具体而言，要科学界定低效建设用地范围，充分利用最新土地调查成果，开展全国低效建设用地调查，摸清低效建设用地的历史、现状、产权关系和再开发利用潜力。按照明晰产权、维护权益的要求，做好土地确权登记。充分利用地籍调查成果，将低效建设用地标注在遥感影像图、地籍图和土地利用总体规划图上，建立低效建设用地数据库。
结合各地经济社会发展阶段，依据土地利用总体规划和城乡建设规划，县级以上人民政府应组织国土资源、城乡规划等部门，编制低效建设用地开发利用专项规划。
更为重要的是，要总结提炼各地实践探索中的好做法、好经验，推动低效建设用地节约集约利用及其管理的制度创新：
一方面，鼓励和引导原国有土地使用权人、农村集体经济组织和市场主体开展低效建设用地开发利用。在符合规划条件下，原国有土地使用权人可以申请开展低效建设用地开发利用，报市县人民政府批准实施。涉及改变土地用途，法律法规等明确规定应当收回土地使用权重新出让的，采取招拍挂方式出让经营性用地。不属于上述情况的，可以采取协议方式办理出让手续，重新签订土地出让合同，取得新的土地使用权，并按市场价格补缴土地出让金。对现有工业用地改造后不改变用途、提高容积率的，不再增缴土地价款。同时，引导农村集体经济组织开展低效建设用地开发利用。土地利用总体规划范围内，需要将集体建设用地改变为国有建设用地的，可由原农村集体经济组织提出申请，依法办理土地手续，确定给原农村集体经济组织使用，并由其自行或合作开发。另外，鼓励市场主体参与低效建设用地开发利用。调动市场主体参与再开发利用积极性，允许市场主体收购相邻多宗地块，申请集中开发利用；市县人民政府国土资源部门可根据申请，将分散的土地合并登记。
另一方面，在坚持土地招拍挂出让的前提下，允许以划拨、协议出让、出租、入股等多种方式供应低效建设用地，实行弹性年期制度，并约定土地使用权收回条件。比如：对申请转为国有或者改变用途的土地，在完善用地手续后，可以采取协议方式交由原土地使用权人自行开发，也可以划拨给原集体经济组织自行使用；集体经济组织可以采取协议出让、出租、转让入股等方式，将集体土地供给市场主体；集体土地使用权出让、出租年限管理与国有土地相同，逐步建立城乡统一的土地市场，集体土地与国有土地享有同等权益。
此外，完善低效建设用地开发利用的土地收益分配机制，将土地增值收益在政府、市场、原权利人之间合理分配。自行开发利用或转让开发利用的，原权利人须依法依规补缴地价、缴纳集体建设用地流转税费等；政府依法征收或收回低效建设用地使用权的，土地增值收益应与原权利人分享。对于不同用途的改造项目，分类收取地价。鼓励企业利用现有厂房、土地开展技术改造，促进传统产业转型升级。对工业企业在不改变土地用途、符合城乡规划及建设用地控制指标要求的前提下，实施拆建、改扩建、加层改造、利用地下空间等途径提高工业用地容积率的，不增收土地价款。
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