案情
2009年10月，某公司以出让方式取得国有建设用地使用权，并在与市国土资源局签订的国有建设用地使用权出让合同中约定：土地出让价款300万元，公司于合同签订之日起60日内开工建设，若延期开工，每日按照出让价款的千分之一支付违约金。
2010年12月，该公司仍未开工建设，市国土资源局下达闲置土地认定书，认定该公司所属土地属于闲置土地，要求该公司按地价款总额的20%支付土地闲置费，同时要求该公司按照合同约定支付违约金。该公司不服，认为违约金和土地闲置费不应同时收取。
2012年10月，在多次催促开工，并责令其限期动工开发无果的情况下，市国土资源局报经市人民政府同意，向该公司下达收回国有建设用地使用权决定书，决定无偿收回该公司所属土地。该公司不服，要求市国土资源局退还该土地取得成本100万元。市国土资源局不予退还。
评析
本案主要涉及两个方面的问题：一是合同规定的违约金和土地闲置费是否可以一并收取；二是收回闲置土地时，是否需要退还土地取得成本。
一、违约金和土地闲置费可以同时收取
因为违约金和土地闲置费的性质不同。所谓违约金，是指法律规定或当事人在合同中约定，一方当事人违约时，应支付给对方的一定数额的货币或代表一定价值的财物。其实质是一种民事法律责任方式。而土地闲置费则是国有建设用地使用权人违反法定义务所应当承担的一种行政法律责任，两者不可替代，可以同时收取。
二、依法收回闲置土地时，不需要退还土地取得成本
对超过约定的动工期限满2年未动工的，无偿收回国有建设用地使用权，是《土地管理法》第三十七条和《城市房地产管理法》第二十六条确立的法律制度，这种收回决定属于行政处罚，具有财产罚的性质，国土资源主管部门在依法无偿收回国有建设用地使用权时，当然不应当退回国有建设用地使用权人的取得成本。需要说明的是，如果被收回的国有建设用地设有抵押的，作出收回决定的国土资源主管部门应当将其作出的收回国有建设用地使用权决定书抄送相关的抵押权人，以提醒抵押权人保护其合法权益。如果被认定的闲置土地已被人民法院查封的，国土资源主管部门不得作出收回国有建设用地使用权的决定。
另外，需要特别注意的一点是，无偿收回土地对于建设用地使用权人来说无疑是非常严厉的处罚措施，国土资源主管部门在依法作出无偿收回国有建设用地使用权决定以前，应允许国有建设用地使用权人在一定的期限内采取措施自我纠正。《闲置土地处置办法》的一个基本原则就是促进土地的高效利用。也就是说，收缴土地闲置费和无偿收回土地都不是目的，闲置土地处置的最终目标是促进闲置土地的合理利用。因此，国土资源主管部门对于其调查认定的闲置土地，在下达收回国有建设用地使用权决定书前，应当首先责令其限期动工开发；逾期不动工开发的，无偿收回土地。这也符合《行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”的有关规定。本案中，国土资源局在认定土地闲置后，先是责令其限期动工开发，就是体现了这个原则。
（作者单位：中国土地矿产法律事务中心）
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