近日，《关于联合开展“ 绿盾2018”自然保护区监督检查专项行动的通知》下发，按照工作安排，专项行动将全面排查全国469个国家级自然保护区和847个省级自然保护区存在的突出环境问题，重点排查和整改采矿（石）、采砂、工矿企业和保护区核心区缓冲区内旅游开发、水电开发等对生态环境影响较大的活动。可见，自然保护区内矿业权退出问题仍是“绿盾2018”专项行动的重点任务。
自然保护区清理关闭探矿权和采矿权，是目前矿产资源开发和环境保护领域关注的焦点。自2017 年7 月《自然保护区内矿业权清理工作方案》下发以来，已经有近20 个省份出台了自然保护区矿业权退出具体实施政策，对矿业权退出划定了时间表。实践中在矿业权退出自然保护区的方式和程序上，一些地方行政机关仅仅下发一个“退出通知”甚至是“ 责令停产通知”,并没有依照法定的行政程序作出适当的行政行为。
自然保护区内探矿权采矿权退出的含义是指终止自然保护区内矿产资源勘查、开采行为，注销已经取得的探矿权证和采矿权证，探矿权采矿权灭失。行政机关要求自然保护区内矿业权退出，属于重大的行政行为，应当坚持依法行政，履行相应的行政程序。为此，本报特请法律人士结合相关行政法，就撤销自然保护区内已设定的矿业权，谈谈该采取怎样的适当程序，以供参考。
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矿业权灭失的条件
探矿权、采矿权虽然是通过行政审批或出让的方式取得，但探矿权采矿权属于物权，受我国《物权法》的调整和保护。根据《物权》第一百二十三条的规定，依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。物权的灭失有以下几种可能：
——物权到期
《物权法》规定的用益物权和担保物权中，大部分物权具有一定期限，这种期限可以是法定的也可以是意定，比如《物权法》就规定耕地的承包期限是30 年、地役权的期限由当事人约定等。
那么这种法定或意定的权利期限到期的，原则上权利灭失，原来的物权人不再享有物权。
——物权标的物自然灭失
比如因自然灾害导致土地或房屋损毁的，那么原来的土地权利人或者房屋所有权人也就丧失了土地权利或者房屋所有权。《物权法》中就规定，“宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。”
——物权的标的物被征收
比如集体土地被征为国家所有，个人的房屋被国家征收，此时原来的地权利人和房屋所有权人丧失了原来的物权。
——设定物权的行为被变更或撤销
比如原来通过出让取得的建设用地使用权，出让行为被认定为无效的，原有的土地权利登记将被注销，土地权利人丧失土地权利。
权利人放弃或者抛弃物权行政机关强制要求矿业权退出自然保护区，实质是导致矿业权人丧失探矿权和采矿权。导致这种权利灭失原因不外乎是国家对矿业权人的财产进行征收，或者政府撤销原来设定矿业权的行政许可。无论哪种方式，政府部门的行为都应当按照依法行政的原则，履行法定的行政程序。
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收回矿业权的行政程序
征收的概念
在世界各国立法实践中有不同的界定，比如在英美法系当中，征收的对象并不局限于不动产，征收的标的也不局限于所有权的转移，征收是个扩张的概念，包含对各种财产权利造成的其他不利损害和限制。征收权的客体也突破了单一的土地所有权，涵盖了各项财产权利，具体还包括地上附属物所有权及土地所有权以外的其它财产权利，即土地上负担的物权（用益物权和担保物权）、土地上负担的特权（如采矿权、渔业权）都属于征收的范围。
但在我国法律中，征收的概念目前一般理解仅限于改变所有权的行为，比如征收农民集体所有土地，转变为国有土地；征收个人房屋等等。矿业权属于用益物权，征收矿业权在我国目前的法律语境下似乎难以解释。笔者认为，对于这类问题，可以参考国有土地使用权收回的概念，将其明确为矿业权收回似乎更为合理。矿业权收回的程序，同样应当参考集体土地征收和房屋征收程序，为便于理解和论证，本文使用“征收”矿业权的概念。
根据2004 年修正的《宪法》第十三条第三款的规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。根据《物权法》第四十二条第一款的规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。该法第一百二十一条同时规定，因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。可见，矿业权作为用益物权，国家出于公共利益需要进行征收，是有法律依据的。
虽然法律没有规定征收动产和不动产的一般程序，更没有征收矿业权的相关规定。但在农民集体土地征收和房屋征收等方面有详细的规定，这为矿业权征收程序提供了充分的借鉴。笔者以为，矿业权“征收”程序应当遵循以下步骤：
——征收目的的合法性
无论是集体土地征收还是房屋征收，法律都明确规定，征收必须处于公共利益的目的。矿业权“ 征收”亦应遵循这一原则。自然保护区内矿业权退出，应当符合公共利益的需要。不可否认的是环境保护属于公共利益的范畴，应当予以优先保护。
——制定征收补偿方案
应当针对拟“征收”的一定区域的采矿权，制定补偿方案，充分考虑到矿权种类、矿权期限、矿权价值等多种因素。制定的补偿方案应当经过充分论证并争取矿业权人的意见，矿业权人申请听证的，行政机关应当组织听证。作出征收决定行政机关在符合征收范围和制定合理补偿方案的基础上，可以作出征收决定。征收决定应当及时公告，公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。
——合理评估矿业权价值
政府机关和矿业权应当共同聘请中介机构，对矿业权价值依法进行合理评估，评估结果作为征收补偿的参考依据。
签订征收补偿协议政府机关可以和矿业权人经过协商，签订补偿协议。双方通过协商确定的补偿价格，可以是评估价格，也可以高于或者低于评估价格。
无法达成补偿协议的，行政机关作出补偿决定补偿决定确定的补偿价格应当不低于评估价格。补偿决定作出后，应当将补偿决定进行公告，并且告知行政复议、行政诉讼权利等事项。
——征收的实施
矿业权“ 征收”的实施应当按照“ 先补偿、后退出”的原则，行政机关对矿业权人给予补偿后,矿业权人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的退出期限内完成退出。
对以上决定不服的，矿业权人可以通过行政复议和行政诉讼依法维护自己的权益。
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撤销自然保护区矿业权行政许可的条件和程序
根据现行法律规定，撤销行政许可的，应当由当初作出行政许可的机关或其上级机关作出，所以撤销探矿权、采矿权行政许可的，应当由当初审批机关或者其上一级机关作出。除非根据法律和政策规定，原来作出行政许可的行政机关授权下级机关代为行使其行政许可权限的，被授权的行政机关才有权作出撤销设定矿业权的行政许可，否则属于越权行政。
行政机关拟撤销在自然保护区内已设定的矿业权，应当明确是基于何种理由作出撤销决定。是因为原来在自然保护内审批探矿权采矿权的行政许可决定违法，还是基于探矿权采矿权审批之后，自然保护区管理的客观情况发生重大变化的,为了公共利益的需要而撤销。撤销矿业权行政许可的理由，决定了矿业权人提起损失赔偿或者补偿的后续程序。
因自然保护区原因，行政机关通过撤销矿业权行政许可的方式，要求矿业权退出自然保护区的，也应当符合撤销行政许可的一般程序，才符合依法行、程序正当的基本原则和法律规定。
——告知
行政机关拟撤销设定合法矿业权行政许可的，应当通过书面方式明确告知矿业权人，列明撤销已生效行政许可的理由及矿业权人的合法权利，包括陈述、申辩、要求听证、主张赔偿损失等等。
听取矿业权人的意见行政机关告知矿业权人后，应当专门听取矿业权人的意见。矿业权人对行政机关拟撤销行政许可行为有不同意见的，可以当面进行陈述或者提交书面的意见。对行政机关撤销设定矿业权行政许可的理由，可以进行申辩。
——听证
涉及矿业权人重大利益的，矿业权人要求听证的，行政机关应当在法定期限内依法组织听证。听证应当公开举行，并由中立的第三人主持，保障矿业权人在听证上的权利。听证笔录是相关部门撤销行政许可的重要依据。
作出撤销行政许可决定行政机关根据法律和听证笔录，认为应当撤销设定矿业权行政许可的，必须作出书面决定，并且依法送达矿业权人。撤销决定应当列明撤销原有矿业权行政许可的理由和法律依据，并且明确告知矿业权人享有行政复议、行政诉讼的权利。
合理评估矿业权人损失价值撤销行政许可给矿业权人造成财产损失涉及赔偿或者补偿的，行政机关应当要求矿业权人列明赔偿或者补偿的额度和相关证据，由行政机关确认。或者，行政机关和矿业权应当共同聘请中介机构，对矿业权人因撤销行政许可收到的损失依法进行合理评估，评估结果作为行政机关对矿业权人赔偿或者补偿的依据。
签订赔偿或者补偿协议行政机关可以和矿业权人经过协商，签订补偿协议。双方通过协商确定的补偿价格，可以是评估价格，也可以高于或者低于评估价格。
作出赔偿或者补偿决定行政机关和矿业权人就自然保护区内矿业权退出无法达成补偿协议的，行政机关应当作出赔偿或者补偿决定。赔偿或者补偿决定确定的补偿价格应当是行政机关确定的价格；经过评估的，应当不低于评估价格。赔偿或者补偿决定作出后，应当将赔偿或者补偿决定书面送达矿业权人，并且告知行政复议、行政诉讼权利等事项。
作出赔偿或者补偿决定的，应当和作出撤销设定矿业权行政许可决定的是同一行政机关。
——撤销决定的实施
撤销行政决定的实施应当按照“先补偿、后退出”的原则，行政机关对矿业权给予赔偿或者补偿后,矿业权人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的退出期限内，终止原行政许可行为，申请注销行政许可登记。矿业权负有矿山环境恢复治理后续法定义务的，应当履行相应义务。
对撤销矿业权行政许可决定或者补偿决定不服的，矿业权人可以提起行政复议和行政诉讼依法。
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