实务探讨 | 抵押登记实务中如何辨别公益设施及用地
在不动产抵押登记实践中，经常会遇到一些房屋所有权和国有建设用地使用权的登记用途属于“公共管理与公共服务用地”，由于法律上没有界定社会公益设施的相关明确规定，一线登记人员很难判断其是否属于《物权法》第184条规定的“不得抵押的财产”。针对这一实务问题，笔者结合实践操作加以分析，厘清相关法律关系，为登记行为找寻更为坚实的理论依据。 所谓社会公益设施，是指社会公益的事业单位、社会团体用于为公众利益服务的设施。《公益事业捐赠法》第3条规定：“本法所称公益事业是指非营利的下列事项：（一）救助灾害、救助贫困、扶助残疾人等困难的社会群体和个人的活动；（二）教育、科学、文化、卫生、体育事业；（三）环境保护、社会公共设施建设；（四）促进社会发展和进步的其他社会公共和福利事业。”需要注意的是，公益事业必须具有“非营利性”的特点，不应只要一看到“教育、科学、文化、卫生、体育”等字眼，就想当然地认为其属于公益事业。根据《物权法》第184条与《担保法》第37条的相关规定，禁止抵押的财产应同时满足两个条件：一是财产的产权人为公益目的的事业单位、社会团体；二是申请抵押的财产为社会公益设施。首先，要区分权利人的性质。这一问题的实质，是弄清楚权利人是否是营利性质的经济组织。《民法总则》第76条规定，“以取得利润并分配给股东等出资人为目的成立的法人，为营利法人。营利法人包括有限责任公司、股份有限公司和其他企业法人”；第87条规定，“为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人，为非营利法人。非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等”。据此，可以审查当事人的营业执照等身份证明材料或者登录国家企业信用信息公示系统核实确定当事人的性质。通常情况下，社会团体或事业单位会有法人证书，上面载明了其设立的目的和主管部门、经费来源等，经济组织则为营业执照，上面会载明其注册资金、经营范围等信息。其次，要综合考察不动产的用途。其一，考察国有建设用地使用权登记的批准用途是否属于公共管理与公共服务用地或“其他基础设施用地”；其二，考察地上附属设施登记的规划用途是否为用于《公益事业捐赠法》第3条所规定的事项；其三，通过实地查看或与当地管理部门沟通，充分了解真实情况。最后，要考察国有建设用地使用权的取得方式。划拨方式取得的国有建设用地使用权，一般为无偿取得或者以征地成本价取得，符合划拨用地目录要求。根据《划拨土地使用权管理暂行办法》，以划拨方式无偿取得的国有建设用地使用权抵押的，其土地使用者应当为公司、企业、其他经济组织和个人。如果划拨土地为公共服务用地则应当慎重考虑其公益属性。需要说明的是，土地使用权登记的土地用途依据的是《土地利用现状分类》中所列举的土地二级类的名称及其含义确定，房屋登记的用途是按照《房屋测量规范》（GB/T17986.1-2000）附表A6《房屋用途分类》执行，而建筑物的规划用途则依据建设工程规划许可证文件及其所附图件上确定的房屋用途登记。因此，土地用途与房屋用途不一致属于合理情况，应当综合考虑。第一种情形：权利人为营利性质的经济组织，土地用途为“公共管理与公共服务用地”，用地性质为出让方式，地上附属设施为营利目的的经营使用。此种情况下，因其不具备公益属性，故其以有偿方式取得的土地等不动产参与资本运营毋庸置疑，不动产登记机构应当予以登记抵押权。常见的情况如：报业集团的新闻出版用地及地上办公楼，研究设计企业的科研用地及地上办公设施，经营性质的体育用地等。第二种情形：权利人为营利性质的经济组织，土地用途为“公共管理与公共服务用地”，用地性质为划拨方式，地上附属设施为营利目的的经营使用。此种情况下，虽然其不具备公益属性，但权利人一般具有国资属性，应当按照地方国资处置管理的规定办理。第三种情形：权利人为营利性质的经济组织，土地用途为“公共管理与公共服务用地”，地上附属设施为公用设施，为不以盈利为目的的公共基础服务设施。因此类设施属于公用性质，为公众提供基础服务，不应参与经济组织的资产运营，对此种抵押申请，登记机构应当慎重对待。常见的情况包括：社会福利用地，文化设施用地，公共设施用地，公园与绿地等。第四种情形：权利人为非营利性质的社会团体或事业单位，土地用途为“公共管理与公共服务用地”，此种情况地上附属设施为公用设施，为不以盈利为目的的公共基础服务设施，且上述权利人不应参与经济活动，登记机构不应受理其抵押登记申请。
需要指出的是，2009年全国人大常委会法制工作委员会对住房和城乡建设部《关于私立学校、幼儿园、医院的教育设施、医疗卫生设施能否抵押的请示》的意见认为，私立学校、幼儿园、医院的教育设施、医疗卫生设施也属于社会公益设施，按照《物权法》第184条的规定，不得抵押。笔者也以为，民办教育设施不宜设定抵押权，理由有二：其一，《民办教育促进法》第3条规定“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分”，第44条至第52条详细规定了国家对于民办教育的扶持与奖励政策；其二，民办教育设施设定抵押权之后，一旦抵押权实现，必将把教育设施予以拍卖或变卖，这样学校、幼儿园就很难维持，不仅办学目的难以达到，严重的可能造成学生失学，影响社会安定。
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