论重整计划草案表决不设立职工债权组的可行性

作者：万玉婵，吴正彦，贵州贵达律师事务所

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论重整计划草案表决不设立职工债权组的可行性

摘要：本文试图围绕下面三个问题提出一点浅见：

一、 职工债权的特殊性。

二、 不设立职工债权组、不对重整计划草案进行表决的合法性。

三、 不设立职工债权组对重整计划草案进行表决的现实意义。

关键词：不设立 职工债权组 重整计划草案 表决   

当前，新冠病毒疫情仍在全球蔓延，世界经济正陷入深度衰退，产业链供应链循环受阻，国际贸易投资萎缩。随着经济结构调整、淘汰落后产能和企业转型升级的现实需要，一些管理水平低下、缺乏竞争优势的企业经营面临很大困难，陷入长期拖欠职工工资、供应商款、工程款、借款而停工停产等经营困境。破产是集中、公平清理债权债务的一种较好的方式而得到越来越多企业主了解、接受。本文仅就破产重整程序中不设立职工债权组对重整计划草案进行表决提出一点看法，期待同行们批评指正。

一、破产程序中职工债权的特殊性

对于存在债务人欠付工资和欠缴养老、医疗、伤残补助、抚恤费用、补偿金的职工来说，职工仍然是债权人，只是职工与债务人的其他债权人不同，是一类特殊的债权人，表现在：

（一）职工债权不需申报，由管理人调查后公示。

《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《企业破产法》）第四十八条规定：“债权人应当在人民法院确定的债权申报期限内向管理人申报债权。债务人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金，不必申报，由管理人调查后列出清单并予以公示。” 

破产法规定职工不必申报债权，由管理人调查后公示，笔者分析其原因有：一是考虑到办理破产案件都需要管理人全面接管债务人的档案资料和账薄、财务凭证等，由管理人调查具有便利性；其次，管理人接管债务人的同时，要对债务人开展财产状况调查，向债务人生产经营涉及到的政府各主管部门展开调查，包括与职工债权有关的社保、医保、税务、劳动争议仲裁等机关调查，这些调查成果也是查明职工债权的一个方面；三是居于对职工债权的保护。有些债务人进入破产程序前已停工停产几个月甚至数年，职工不得不另谋出路，有些人可能远走他乡外出打工、失去联系。如果规定由职工申报债权，对于法院或管理人无法联系的职工就无法得知债务人已进入破产程序、需要申报债权的消息，延误了债权申报从而导致职工债权无法得到清偿（当然职工债权仍要符合诉讼时效等规定）。

从债权申报的角度来说，要求债权人在申报债权时提供证据，适用的是民事诉讼中“谁主张谁举证”的原则。《企业破产法》第四十九条规定：“债权人申报债权时，应当书面说明债权的数额和有无财产担保，并提交有关证据。”而对于职工债权的举证责任，更多的在于债务人，职工并不掌握这些证据。《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第六条规定“ 发生劳动争议，当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。与争议事项有关的证据属于用人单位掌握管理的，用人单位应当提供;用人单位不提供的，应当承担不利后果。”虽然企业破产法上的职工债权与此处的劳动争议范围不完全一样，立法者仍然从实际出发，规定职工债权不由职工申报而由管理人调查后公示，更有利于保护劳动者，也便利破产案件高效快捷地推进。

（二）职工债权受到法律的特别保护。

由于绝大部分企业职工靠工资维持生计，同时企业应承担给职工缴纳基本养老保险、基本医疗保险等“五险一金”的义务，因此法律对职工债权给与特别保护。《企业破产法》第六条规定：“人民法院审理破产案件，应当依法保障企业职工的合法权益，依法追究破产企业经营管理人员的法律责任。 ” 职工权益保护除了作为《企业破产法》的一项原则在第六条作了规定，作为破产法核心的债权清偿顺序中也规定对职工债权给予最优先的顺序。第一百一十三条规定：“破产财产在优先清偿破产费用和共益债务后，依照下列顺序清偿：（一）破产人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金；（二）破产人欠缴的除前项规定以外的社会保险费用和破产人所欠税款；（三）普通破产债权。 ”

职工债权的特别保护除了体现在《企业破产法》的立法原则和清偿顺序优先外，第五十九条和第六十七条还要求债权人会议要有职工或工会代表参加并对有关事项发表意见，债权人委员会组成人员要有一名职工代表或工会代表，体现了破产程序中充分保障职工的知情权和对有关事项的决策权。

二、对重整计划草案进行表决中不设立职工债权组的合法性

《企业破产法》第八十二条规定：“下列各类债权的债权人参加讨论重整计划草案的债权人会议，依照下列债权分类，分组对重整计划草案进行表决：（一）对债务人的特定财产享有担保权的债权； （二）债务人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金；……”第八十三条规定：“重整计划不得规定减免债务人欠缴的本法第八十二条第一款第二项规定以外的社会保险费用；该项费用的债权人不参加重整计划草案的表决。”第八十二条规定了要设立职工债权组对重整计划草案进行表决。紧接着第八十三条出于保护职工利益的考虑，规定了重整计划不得减免除上条（第八十二条）第一款第二项以外的社会保险费用，在此种情况下该项费用的债权人不参加重整计划草案的表决。这样看来，因为重整计划草案不得减免除上条（八十二条）第一款第二项以外的社会保险费用（如债务人欠缴社保机构的社保费等），表明该项社保费用是应得到保障、必须全额清偿的，因此该项费用的债权人不必参加重整计划草案的表决。

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定（三）》第十一条第二款规定：“根据企业破产法第八十二条规定，对重整计划草案进行分组表决时，权益因重整计划草案受到调整或者影响的债权人或者股东，有权参加表决；权益未受到调整或者影响的债权人或者股东，参照企业破产法第八十三条的规定，不参加重整计划草案的表决。”从该规定可以看出，只要权益未受调整或影响的债权人或股东，包括职工债权人和其他债权人，都可以不参加重整计划草案的表决。

三、应当设立职工债权组对重整计划草案进行表决的情况

如果在重整计划草案中虽然规定全额清偿职工债权，但清偿期限较长（如几年）就可能构成了对职工权益的影响，或者对在岗职工不继续留用、调整薪酬岗位等也可能影响职工权益，此种情况下应设立职工债权组，根据职工人数多少由职工本人或职工代表、代理人、工会代表对重整计划草案进行表决。

设立职工债权组、由职工对重整计划草案进行表决的方式主要有两种：

一是通过选举、授权职工代表、代理人或工会代表的方式行使重整计划表决权。

对于职工人数众多，或是难以召集全体职工参加债权人会议的情况，如果采用人人都参会的方式进行表决费时费力、成本高也不便操作，且职工人数过多时难以形成统一意见，不利于重整程序的继续推进。因此由每个职工授权同一个或几个职工代表或代理人、工会代表对重整计划草案行使表决权，既节省职工来往奔波参加债权人会议的成本，也便于债权人会议的组织和召开。

重庆钢铁股份有限公司破产重整案有职工10046名，如果采取全部职工都参会表决效率低也不现实，因此管理人报请法院批准，由各职工债权人委托各厂（单位）工会主席（离职、退休等不在单位的职工债权人可以委托原供职单位的工会主席或职工代表团长）投票表决，并在全国企业破产重整案件信息网公告会议通知，并公布了16位受托人信息。（https://pccz.court.gov.cn/pcajxxw/pcgg/ggxq?id=56DE7CBC65A138C8CC61E81D292AA98F）

对于建立有工会组织的债务人，召开债权人会议必须有工会代表参加。《中华人民共和国工会法》 第三十九条规定：“ 企业、事业单位、社会组织研究经营管理和发展的重大问题应当听取工会的意见；召开会议讨论有关工资、福利、劳动安全卫生、工作时间、休息休假、女职工保护和社会保险等涉及职工切身利益的问题，必须有工会代表参加。”

据此规定，虽然工会代表必须参加债权人会议，但其是否有权代表职工对重整计划草案行使表决权是两个不同的问题，为保障每个职工对关系切身利益的重整计划草案表达自己的真实意思，笔者认为如果工会代表职工参加重整计划草案的表决，仍应当取得所代表的职工的书面授权较为稳妥。

二是在职工人数不多、便于参加债权人会议的情况下采用人人参会的方式，能保障职工的知情权、参与权和表决权，有利于重整计划被批准后职工凝心聚力、参与并推动债务人企业的继续发展。

四、不设立职工债权组对重整计划草案进行表决的现实意义

每个破产重整案都面临各种复杂的矛盾和人数众多的各类债权人，管理人接管后面临繁杂的债权申报、债权审查、财产调查、清理、招募投资人（有可能还要招募审计、评估机构）、筹备债权人会议、制作重整计划草案等工作，同时还要考虑债务人是否继续经营、怎么经营及职工的留用等，各种事务性的劳动将耗费法院和管理人大量人力物力，这就对程序的简化提出了迫切要求。

近几年陆续有部分省市对破产重整案件的审理制定了工作指引，其中不乏对职工债权未受到调整或影响可不参加重整计划草案表决的规定，如广州市中级人民法院2020年5月28日发布的《破产重整案件审理指引（试行）》第七十四条：“权益未受到调整或影响的债权人或者出资人，不参加重整计划草案的表决。”

河南省高级人民法院于2021年10月23日发布的《河南省高级人民法院审理企业重整案件的工作指引》第五十五条也规定：“对重整计划进行分组表决时，权益因重整计划草案受到调整或影响时的债权人或者股东，有权参加表决；权益未受到调整或影响时的债权人或者股东，不参加重整计划草案的表决。” 上海市高级人民法院《破产审判工作规范指引（2021）》第164条、北京破产法庭2022年4月25日发布并试行的《中小微企业快速重整工作办法（试行）》第二十八条也作了类似规定。

全国人大常委会副委员长王东明于2021年8月18日在全国人大常委会上作的《关于检查《中华人民共和国企业破产法》实施情况的报告》中第五部分指出要优化破产程序，提高破产审理实效，加强对破产企业职工工资和社会保险费的保障。^①

2019年6月22日国家发改委、最高人民法院、工信部等十三部委发布的《加快完善市场主体退出制度改革方案》（发改财金〔2019〕1104号）第四部分“完善破产法律制度”中专门指出“完善企业破产重整制度。倡导积极重建的破产重整理念……完善重整程序中的分组表决机制。” ^②

最高人民法院2020年4月15日发布的《最高人民法院关于推进破产案件依法高效审理的意见》（法发〔2020〕14号）提出了提升债权人会议召开和表决效率、构建简单案件快速审理机制的意见，以降低破产程序成本，将推进破产案件依法高效审理贯穿于促进市场主体积极拯救和及时退出等过程中，以更好地服务和保障国家经济高质量发展，助推营造国际一流营商环境。

五、实务中的做法

近几年国内经济结构调整的国策和最高人民法院提出要高效审理破产案件、探索破产案件繁简分流等要求，体现在办理破产重整案实务中，有设立职工债权组对重整计划草案进行表决，也有不设立职工债权组、不对重整计划草案进行表决的诸多案例。

（一）设立职工债权组、对重整计划草案进行表决。

2017年11月20日重庆一中院裁定批准的《重庆钢铁股份有限公司重整计划》，就设有职工债权组，由10046名职工债权人组成、涉及金额65060.05万元，该重整计划对职工债权全额清偿、不作调整。（该案重整计划表决时间在《最高人民法院关于适用<中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定（三）》出台前）

2019年4月30日《重庆大唐科技股份有限公司重整计划草案》设立职工债权组（364人），对重整计划草案进行表决。该草案对职工债权组不予调整，按确认的债权金额100%受偿，于《重整计划》通过后三年内全额清偿，第一年至第三年的清偿比例为：30%、 30%、40%。但该草案因两次债权人会议表决未通过，2021年9月2日重庆市北碚区法院宣告大唐科技公司破产。

2021年12月《云南师宗焦化有限责任公司重整计划草案》设立职工债权组（396人），对重整计划草案进行表决。该草案对职工债权不予调整，于《重整计划》被法院批准后60日内一次性支付。

（二）不设职工债权组、不对重整计划草案进行表决。

2021年6月28日北京市一中院裁定批准的《北大方正集团有限公司等五家公司重整计划》规定，职工债权在法院裁定批准重整计划之日起12个月内一次性全额清偿，因职工债权组权益未受到调整或影响，不参加重整计划草案的表决。

2021年闻名全国的海航系365家公司合并重整、协同重整系列案，在2021年10月31日经海南省高级人民法院裁定批准的《海航基础设施投资集团股份有限公司及其二十家子公司重整计划》《供销大集集团股份有限公司及其二十四家子公司》《海航集团有限公司等三百二十一家公司实质合并重整案重整计划》中，职工债权和税款债权因不作调整，在重整计划执行期限内（3个月）以现金方式全额清偿，因此不设表决组，不参与表决。

六、结论

从这些年国务院大力推进的促进经济高质量发展、改善营商环境，减少、取消不必要的行政审批程序等措施,到最高人民法院提出要依法高效审理企业破产案件、构建简单案件快速审理机制的现实要求，再到全国人大常委会执法检查组对破产审判工作提出的要求，都对《企业破产法》中债权的分组表决机制修改提出了要求。

从最高人民法院的司法解释到部分省市对破产重整案件的操作指引来看，对于包括职工债权在内的其他债权，只要重整计划草案对此全额清偿、不作调整的，都可以不设立表决组，不对重整计划草案进行表决；相反，如果不能一次性全额清偿（如清偿期限较长），或者涉及职工留用、薪酬待遇调整等事项，则有必要设立职工债权组，由职工或职工代表、代理人、工会代表行使表决权对重整计划草案进行表决。

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①全国人大常委会副委员长王东明代表全国人大常委会执法检查组于2021年8月18日向全国人大常委会所作《关于检查《中华人民共和国企业破产法》实施情况的报告》第五部分“进一步推动企业破产法的贯彻实施” （二）优化破产程序，提高破产审理实效。（七）保护职工合法权益，维护社会和谐稳定。一是加强对破产企业职工工资和社会保险费的保障。将法律对保护职工权益的各项规定落到实处，对恶意拖欠职工工资、社会保险费的企业加大催收催缴力度，依法追究责任，进入破产程序后要按照法定顺序及时清偿职工工资和社保缴费。研究建立及时解决破产企业拖欠职工工资和社会保险费问题的长效机制。

②2019年6月22日国家发改委、最高人民法院、工信部等十三部委发布的《加快完善市场主体退出制度改革方案》（发改财金〔2019〕1104号）第四部分，完善破产法律制度。倡导积极重建的破产重整理念，切实解决企业破产污名化问题，充分利用破产重整制度促进企业重组重生。细化完善重整程序实施规则，明确强制批准重整计划的审查标准和法律依据，规范法院对重整计划的强制批准权。完善重整程序中的分组表决机制。……（最高人民法院、国家发展改革委、司法部、中国人民银行、中国银保监会、中国证监会等按职责分工负责）

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