第二讲 发展规划实施与管理（之二） 在本讲的开头，我们继续来学习上一讲中“发展规划实施的监督与检查”内容， 3.监督与检查的举措 其一，实施情况监测评估。规划编制部门要在规划实施过程中适时组织开展对规划实施情况的评估，及时发现问题，认真分析产生问题的原因，提出有针对性的对策建议。评估工作可以由编制部门自行承担，也可以委托其他机构进行评估。评估结果要形成报告，作为修订规划的重要依据。监测评估制度主要包括五个方面： （1）完善统计监测制度。尽快建立从国家到地方统一的统计标准和统计体系，建立标准化的统计信息平台，完善统计监测工作网络，为规划实施评估提供客观、公正、可靠的数据支撑。 （2）探索建立年度实施情况评估制度。各职能部门对上一年度规划实施情况进行总结，内容包括规划相关指标、任务推进情况及效果，规划实施中遇到的主要问题，下一年推进规划实施的主要工作考虑等。发展改革部门在此基础上，形成规划年度实施情况报告。 |
（3）规范规划中期评估制度。由发展改革部门组织规划中期评估。重点包括：一是对规划提出的主要指标进展情况进行分析评价，对实现进度、未来能否完成目标的趋势进行判断；二是分析规划重点任务的实施进展和效果，包括采取的政策措施情况等；三是针对执行中的问题，研究提出主要措施和对策建议，适时出台相关调控政策等；四是结合发展环境和形势变化，明确规划是否需要调整和修订，同时提出今后几年需要重点研究的事关地区发展全局的若干战略性问题，为下一个五年规划的编制奠定研究基础。就五年规划而言，中期评估的时点和采用的数据应截至到规划实施第三年的6月30日。 （4）建立规划实施后评估制度。是对本轮发展规划实施情况的全面回顾与总结，对下一轮规划的编制与实施具有重要借鉴意义。但是，目前规划实施后评估还是薄弱环节。后评估的主要内容与中期评估基本一致，除了对目标完成、任务落实等情况的评估，还要增加对规划实施的经验与教训分析，并对下一轮规划的编制与实施提出建议。 （5）加强评估结果的应用制度。强化评估结果的运用，将评估和考核紧密结合在一起，把规划提出的主要目标任务的完成情况纳入对地方党政领导班子和领导干部的综合评价考核体系中，作为领导选拔、干部任用、奖励惩戒的重要依据。 |
其二，实施效果评价考核。自“十一五”规划以来，发展规划指标分为预期性和约束性两类指标，并对约束性指标设置了一系列考核评估措施。党的十八届三中全会提出要“完善发展成果考核评价体系”，为规划相关评价考核体系的完善指明了方向。 （1）完善符合科学发展观的考核指标体系。转变单纯以经济增长速度评定发展成果的导向，弱化对GDP总量及速度等的考评，加大结构优化、科技创新、民生保障、资源节约、生态文明、公共服务等领域的指标权重，构建科学合理的政绩考核评价体系。 （2）推进考核主体多元化。必须把公开透明作为第一原则，建立政府考核与公众评议、专家评价相结合的多元化机制，扩大考核工作的社会参与程度。广泛听取各方面的意见建议，并作为政绩评价的重要依据，保证考核的客观性、公正性。 （3）探索建立差异化的绩效考核体制。我国区域发展差异很大，发展水平极不均衡。因此，在全国各地难以形成统一的评价尺度和标准，需要根据主体功能区规划确定的优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区，建立差异化的考核评价办法。 |
其三，违规活动清理整顿。对违法发展规划相关规定的开发建设活动，主要表现为项目建设不符合规划确定的产业导向、用地布局、安全生产、资源能源消耗和生态环境保护等要求，应由各地发展改革部门牵头组织，会同国土、规划（建设）、环保、工商、经信、安全监管等部门开展调查取证工作。对违规行为，要立即进行登记和制止，并采取必要的处理措施。 |
第四部分 发展规划管理的程序与要求 1.规划管理的一般程序 （1）规划立项。编制部门要拟订规划编制工作方案，明确规划编制的必要性、衔接单位、论证方式、进度安排和批准机关等，并送有关部门进行协调。 （2）草案编制。 编制主体。国家总体规划和省（区、市）级、市县级总体规划分别由同级人民政府组织编制，并由同级人民政府发展改革部门会同有关部门负责起草；专项规划由各级人民政府有关部门组织编制；跨省（区、市）的区域规划，由国务院发展改革部门组织国务院有关部门和区域内省（区、市）人民政府有关部门编制。 |
前期研究。一般包括分析规划对象自身存在的优劣势，研判规划期内面临的形势和要求，明确今后发展的总体思路以及需要重点解决的重大问题，提出相关举措和建议等，可细分为若干专题进行研究。 基本思路起草。在前期重大问题研究的基础上，广泛听取各方面意见建议，起草形成基本思路，明确发展目标、指导原则、重点任务和重大举措等。 草案起草。在前期研究的基础上，进行规划草案的编制工作。规划类型不同，编制的内容与要求也不同。 规划衔接。为保证发展规划的科学性、协调性和可操作性，规划编制过程中，要强化规划之间的衔接，明确各级各类规划协调一致、形成合力。规划衔接的重点内容包括方针战略、目标定位、政策手段、重大建设项目等方面。衔接要遵循专项规划和区域规划服从本级和上级总体规划，下级政府规划服务上级政府规划，专项规划之间不得相互矛盾的原则。同时，还要充分考虑土地利用规划、城乡建设规划等相关领域规划的要求。 |
（3）征求意见。发展规划的编制形成是一个统一思想、凝聚共识的系统工程，因此必须坚持科学化、民主化的原则，广泛征求人民群众、人大和政协、有关部门和地方的意见。除了涉及国家秘密之外，规划编制部门应公布规划草案或者举行听证会，听取公众意见。在总体规划草案送本级人民政府审定前，要认真听取本级人大、政协有关专门委员会的意见，自觉接受指导。各级各类规划应视不同情况，征求本级政府有关部门和下一级政府以及其他有关单位、个人的意见。 （4）咨询论证。为提高发展规划的科学性，在规划草案送审前，规划主管部门应组织相关专家对规划进行咨询和论证。（1）专业咨询。通过组建不同领域专家组成规划专家委员会，对规划编制工作提供咨询意见。（2）专家论证。规划草案形成后，要组织专家进行深入论证，由专家出具论证报告。未经论证的规划，不得报请批准并公布实施。 |
（5）审核批准。 审批内容。规划编制部门向规划批准机关提交规划草案时，应当报送规划编制说明、论证报告以及法律、行政法规规定需要报送的其他有关材料。其中，规划编制说明要载明规划编制过程，征求意见和规划衔接、专家论证的情况以及未采纳的重要意见及理由。 审批主体与权限。总体规划草案由各级人民政府报同级人大审议批准。在国家层面，关系国民经济和社会发展全局、需要国务院审批或者核准重大项目以及安排国家投资数额较大的国家级专项规划，由国务院审批；其他国家级专项规划由国务院有关部门批准，报国务院备案。跨省（区、市）的区域规划由国务院批准。 |
（6）发布实施。除法律、行政法规另有规定以及涉及国家秘密的外，各类各级发展规划经法定程序批准后，应当通过政府文件、报刊杂志、广播电视、互联网等予以及时发布，加大宣传力度，向全社会介绍规划的意义作用、总体导向、主要内容等。规划发布后，由各级政府组织有关部门、相关企业以及社会各界认真做好规划实施工作。 （7）监测评估。规划编制部门应对规划实施情况进行全程跟踪与检测，加强对经济社会发展环境的分析研究，并适时组织开展对规划实施情况的评估，及时发现问题，认真分析原因，提出有针对性的对策。评估结果要形成报告，作为修订规划的重要依据。 （8）调整修订。规划编制部门应对适时提出规划调整与修订的具体方案。需要报批、公布的，要履行必要的报批、公布手续。 |
2.规划成果的形式与要求。 （1）文本。是对规划的各项目标和内容提出规定性要求的文件。 （2）附表。是规划文本的重要附件材料，与规划文本具有同等法律效力。 （3）图件。是规划文本的配套材料，与规划文本具有同等法律效力。发展规划一般包括区位图、空间总体布局图、产业布局图、城乡发展布局图、重大基础设施布局图、重要生态空间布局图、重大社会设施布局图、近期重大项目建设布局图等。 （4）专题研究。是对规划文本的重要补充，主要是围绕国民经济和社会发展的某一专题进行分析、说明和阐述。作为基础性研究，专题研究应有一定的分析性和研究性。 （5）编制说明。是规划编制情况的说明性材料，应叙述规划编制的目的、指导思想和工作思路，以及规划文本的主要内容和重点、特点；说明规划编制的过程及各部门、地方政府的协调情况；说明规划与上级规划及其他相关规划的衔接情况；说明履行编制程序的情况；说明征求意见和审议的情况，以及未采纳重要意见的理由；说明上级主管部门对规划的审核情况，并附审查意见的文件，等等。 |
第五部分 发展规划咨询质量管理 咨询机构应加强规划咨询质量管理，主动与国际对接，按照ISO9001的要求和标准，建立并完善发展规划咨询质量管理体系。 1.规划咨询项目分类 根据发展规划业务性质、重要程序、影响范围等，可将咨询项目分为两类：一是重点规划咨询项目，指关系经济社会发展全局的规划咨询项目；二是一般项目，指除重点项目以外的各类规划咨询业务。 |
2.规划咨询质量管理职责 （1）机构责任人。负责制定和批准质量方针和质量目标；主持管理评审，批准评审计划与评审报告；确保从事与质量有关的部门和管理、执行、验证人员的职责、权限和相互关系得到规定和沟通；签发或授权签发重点规划咨询项目的成果报告；审批规划咨询项目负责人任职资格。 （2）分管负责人。协助机构负责人制定质量方针和质量目标，抓好质量管理工作；审定确认规划咨询项目分类，主持与咨询成果质量有关的评审会议；签发一般项目咨询成果，审定重点项目咨询成果；审定重点项目的项目负责人和破格使用项目负责人。 （3）业务负责人（总师）。在机构负责人的组织下，推进质量方针和质量目标的贯彻实施；组织业务技术质量标准、规范的制定及实施；负责规划咨询成果专业技术内容和专家聘用审核等；负责信息资源平台的建立、管理与维护；负责规划咨询成果质量考核与评价；审核规划咨询项目成果。 |
（4）行政部门。制定规划咨询人力资源发展规划，负责人力资源的日常管理；组织上岗资质考评并根据任职条件，发布岗位任职资格人员名单；制定员工年度培训计划，负责在职人员岗位入职培训、执业培训，以及学历教育相关组织工作。 （5）业务综合部门。负责规划咨询项目质量分类管理和成果质量审核及质量抽查；组织对客户投诉和不合格项目的分析、评审，督促落实纠正措施；咨询成果的归档管理和业务图书、报刊、期刊等资料采购及日常管理；为内部审核、管理评审提供有关情况和资料；审核规划咨询业务部门提出的规划咨询项目负责人任职资格申请。 （6）规划咨询业务部门。确定一般项目负责人和项目组人员，审定一般项目的实施计划；提出重点项目的负责人和项目组人员，审核重点项目的实施计划；对规划咨询项目全过程实行严格的管理、控制与纪录；规划咨询成果交付后的回访和反馈；对已出现不合格或潜在不合格规划咨询产品采取纠正和预防措施。 |
3.规划咨询队伍建设 重点是：（1）加强服务能力建设；（2）重视服务意识培养；（3）做好职业素质培训。 4.咨询工作过程及控制 （1）规划咨询项目策划。业务部门负责人选定项目负责人。项目负责人根据完成该项目所需的专业能力、经验和综合协调能力等因素选配项目组成员，并负责预先编制工作实施计划。 （2）规划咨询项目实施。项目负责人负责规划的组织编写工作，并对项目组成员负责的各部分内容进行质量审查，保证成果的格式和内容符合规定要求、各章节衔接无误、文字没有明显差错等。项目组成员对自己承担的工作内容质量负责，并根据项目负责人和各级审查人员的要求进行校核、修改，确保交付成果无原则性差错。做好调查研究工作，加强对信息资料的收集、整理和识别。 （3）咨询过程评审。由业务负责人（总师）和各业务部门负责人组织实施评审。评审结果和任何必要措施，应由业务综合部门予以记录并督促业务部门落实。 （4）咨询过程的审核。在咨询成果批准交付前进行，由各业务部门负责人组织实施对规划咨询产品实现过程或结果的初步审核。 （5）咨询成果的确认。由客户或政府部门实施，在形式上可以是外部评审或评估会议，也可以是对交付成果后的批复文件或客户接受的记录等。 |
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