拉美城市化的教训

过度城市化导致拉美国家诸多社会问题

本刊记者：郑所长您好。首先您能否介绍一下，拉美国家城市化总体上呈现哪些特点？

郑秉文：拉美国家城市化进程当中，呈现出两个主要特点：一是城市化与经济发展水平很不协调，由于城市人口过度增长，城市化水平明显超过工业化和经济发展水平。例如，如果用城市化率与工业化率的比例来测量的话，城市化率与工业化率（即工业总产值占GDP比重）的世界平均数不到1.5，而拉美则超过了2.5，远远高于世界平均水平；二是农村人口基本没有增长，而城市人口呈爆炸状态。例如，1950年南美大陆总人口才1.1亿，农村人口为6430万；而如今南美大陆人口总量已达到5亿，但农村人口不但没有增加，反而有所减少，仅为6300万。这说明，在这60年的时间里，南美大陆的所有人口增量3.8亿都涌入城市，导致出现城市“人口爆炸”。

拉美“过度城市化”的这两个特点导致其城市化率过高，城市病现象十分严重。在80年代以前，拉美的城市化率低于北美、欧洲、大洋洲；但是，80年代以来，即使在拉美经济增长失去的10年里，城市人口依然膨胀加剧，1990年超过了欧洲，1991年又超过了大洋洲。2010年，拉美已成为世界上仅次于北美的城市化率最高的地区之一：拉美为79.6%，仅次于北美的80.7%，但分别高于欧洲的72.8%、大洋洲的70.2%、亚洲的39.8%和非洲的37.9%。

本刊记者：这种过度城市化导致了哪些问题？

郑秉文：城市人口爆炸，城市建设的步伐赶不上人口城市化速度，公共服务从硬件基础设施到软件公共服务都不能满足日益庞大的城市人口增长的需求，由此带来的社会问题是多方面的。

一是住房问题。在拉美，住房建设“非正规化”趋势比较明显。拉丁美洲和加勒比地区人口总量在二战之后增加了5倍还多，“正规住房”的建设速度却难以跟上人口爆炸的速度。由于拉美国家过分强调住宅自有率，而忽视政府提供的公共住宅，所以，相当一部分转移出来的农村人口迁移到城市之后只能通过非正规渠道自己来解决住房问题，最终导致“非正规住宅”大量存在。一般来说，“非正规住宅”是指没有上水和下水、缺乏基本生活设备等设施的住宅，在一些国家就直接表现为“贫民窟”，甚至在有些国家，非正规住宅直接就是指贫民窟。从某种程度说，由于拉美城市化过度泛滥，尤其是拉美各国住房政策出现导向性失误，于是，便出现贫民窟现象比较普遍的后果。

二是就业问题。同住房情况一样，拉美就业情况的非正规性也比较明显，灵活就业人员数量十分庞大，且就业的多样性和多元性日趋明显。和正规就业部门不同，非正规就业部门的就业需求、工作岗位、收入水平都不明晰，没有良好预期，甚至在80—90年代非农化进程中，相当一部分农民处于亦工亦农的边缘地带，很像目前中国的农民工。例如，在厄瓜多尔，当时很多农民家庭也是亦工亦农，妻子在家种地，丈夫在城里做工，或农忙时务农，农闲时进城做工，所以，常常连就业、失业情况都无从统计，失业和就业的界线不是非常清晰。当然，这个情况自90年代以来好多了，但由于城市创造就业的机会和能力十分有限，不能为蜂拥而至的城市人口提供足够的就业机会，所以，转移出来的劳动力不得不流向非正规部门，换句话说，拉美的非正规部门十分庞大，吸纳了较多的劳动力，这既是过度城市化导致的问题之一，同时，也为稳定和扩大就业做出了贡献，所以，拉美的就业率在世界各地区中不是最低的，甚至还处于中上等水平。

三是社会保障制度的覆盖面比较低，制度供给跟不上城市化进程。这一方面是由于城市“人口爆炸”导致的，另一方面也是由于就业的非正规性这个劳动力市场特点所决定的。比如，拉美地区社保制度承继了其宗主国的“碎片化”社保制度的传统，城市社保制度在巨大的人口压力面前难以满足现实需求，于是，城镇社保制度面临空前的财务压力，有些国家不堪重负，不得不进行社保制度的私有化改革，这在一定程度上成为拉美社保私有化改革的催化剂，这样，拉美地区就成为社保私有化模式的发源地和诞生地，同时，也成为社保制度私有化改革的急先锋。但另一方面，城镇就业的非正规性又为扩大社保制度覆盖面带来了困难，相当一部分应保尽保的灵活就业群体由于种种原因难以参加进来，尤其在私有化改革之后，由于消费文化、传统观念、生活习惯和其他诸多原因，社保覆盖面比私有化改革以前还要低，大约平均在40%左右，这说明，社保制度供给与过度城市化之间出现巨大鸿沟，社保制度难以赶上或满足过度城市化的发展要求，绝大部分劳动年龄人口不得不裸露在社保制度之外。

四是贫困化现象十分严重，贫困率居高不下。由于经济基础薄弱，居住条件差，同时没有正规、固定的收入来源，从农村迁移到城市的人口往往处于贫困线边缘，是拉美社会中最脆弱、最穷苦的一部分群体。这个群体在拉美城市中数量庞大，导致拉美地区的贫困率长期以来居高不下。在上世纪80、90年代，拉美的贫困发生率一直在40%以上，最高时竟达48.3%，就是说，拉美地区大约有一半人口生活在贫困线以下。只是在进入本世纪以来，尤其是2003年和2004年以来，拉美地区经济增长强劲，贫困发生率开始明显和持续下降，2010年下降到32%，成为30年来几乎是贫困率最低的年份，即使这样，拉美仍是世界上贫困化程度和贫困发生率最高的地区之一，目前仍有三分之一的人口生活在贫困线以下。除上述若干原因以外，还有一个重要原因导致拉美地区贫困化率居高不下，那就是拉美地区社保制度的覆盖面十分狭小。一般来说，“被裸露”在社保制度以外的群体都是非正规就业人员，而他们的收入本来就很低，工作岗位不固定，工作条件较差，社会地位低下，处于社会边缘地带；他们是最需要社保制度的，但他们却没有能力和条件加入进来，不得不生活在贫困线的边缘上，成为社会排斥的主要对象，经济地位十分脆弱，一有风吹草动，就必然落入贫困线以下，成为贫困群体。

五是两极分化十分明显，分配不公非常严重，是世界上基尼系数最高的地区之一。导致这一现象的原因很多，比如，拉美前宗主国西班牙和葡萄牙的财产制度为拉美地区留下了重要“遗产”，那就是土地分配的初始状态非常不公平，导致财产制度具有天然的不公平性；于是，较高的土地基尼系数导致其他许许多多财产制度世代沿袭下来，体现在收入分配上便是两级分化十分明显。例如，世界平均土地基尼系数为60%，但拉美地区却高达80%，而东亚只有38.4%，西欧63%，北欧47%。在土地分配不公的前20个国家中，拉美就占16个。

今年正好是拉美独立200周年。200年来，尤其近百年来，在拉美城市化进程之中，各国政府先后采取了多种措施，基尼系数逐渐下降。例如，20世纪20年代拉美地区平均基尼系数为59.6%，60年代下降到53.2%，70年代进一步下降到49.1%，80年代上升为49.7%，90年代又下降到49.3%。尽管如此，拉美地区仍是世界上基尼系数最高的地区之一，超过50%的有十几个国家，例如，2008年巴西的基尼系数高达59.4%，玻利维亚57.2%，洪都拉斯55.3%，多米尼加55.0%，厄瓜多尔54.4%，危地马拉53.7%，巴拉圭52.7%，巴拿马52.4%，尼加拉瓜52.3%，智利52.0%，墨西哥51.5%，秘鲁50.5%，等等。

六是社会治安不好，成为一个社会顽疾。由于一些拉美国家“非正规住宅”的比率超过了40%，贫民窟内人口密度大，环境肮脏，卫生条件恶劣，暴力事件时有发生，有些城市的贫民窟已经演变为一个广大的、难以根除的、连成片的“社区”。例如，墨西哥一个地区的贫民窟连成片，居住人数多达200万人，成为暴力斗殴、吸毒贩毒等藏污纳垢的发源地，社会治安很差，暴力事件层出不穷。前几年曾出现过这样的事件，在巴西，旅行团刚刚下飞机，在大客车上就被劫持，整车的外国游客的现金和首饰等值钱的东西被洗劫一空。社会治安很差，这在相当程度上是贫民窟或非正规住宅问题导致的，而大量非正规住宅和贫民窟的存在，在某种程度上又是“过度城市化”和住房政策出现严重失误等因素导致的。

以上这六个方面是拉美特有的“过度城市化”导致的主要社会问题。这些社会问题互为前提，长期以来成为拉美地区的社会顽疾，甚至成为研究拉美长盛不衰的一个课题。

外来务工群体“被城市化”致使中国城市化率虚高

本刊记者：我们知道，您曾写过文章，发表过言论，提到了我国的城市化是“浅度城市化”，与拉美的“过度城市化”正好相反。这方面您能做进一步的解释吗？

郑秉文：在学术界，拉美的城市化被认为是“过度城市化”，这是公认的。那么，如何评价中国的城市化进程？对此，存在一些不同看法。有观点认为，我们现在的城市化进程有些超前，是“赶超型”城市化，甚至出现“城市大跃进”现象。这个观点主要是从城市建筑的角度出发的，认为当前的城市化主要是楼房化和水泥化，大量土地被占用，只有漂亮的外表，没有城市的内涵。比如说，一些小城镇人口不多，但是基础设施建设过于超前和豪华，所谓的“标志性建筑”有些过度和滥用，不尽实用，一味追求表面上的气派和形式上的漂亮，造成极大浪费。这种看法是有道理的。

我认为，评价城市化的标准是多重的。从纯粹建筑的角度看或从“建筑的城市化”来看，似有过度和超前之嫌，但如果从人口的城市化来看，则恰恰不是“过度城市化”，而是“浅度城市化”，就是说，人的城市化才是城市化的本来涵义。这就涉及对城市化本质的理解问题。在我看来，从这个角度出发，中国的城市化恰恰是“浅度城市化”，与拉美的情况正好相反。

本刊记者：为什么呢？您能否再具体解释一下“浅度城市化”？对中国城市化进程来说，它具有什么样的社会含义？

郑秉文：相比拉美国家，中国有一个特殊国情，就是独特的户籍制度带来的独特问题。在对外交流时对这个独特的制度的解释是很麻烦的，到最后，就只能直接使用“hukou”这个概念。现在，国外学者已基本习惯了。我们在计算城市化率的时候，是用城市暂住人口加上户籍人口作为分子，除以总人口，其中暂住人口是指户口不在本地、在城市居住时间一般超过半年的外来流动人口，很大一部分为来自农村的打工者。这样就出现了一个问题，由于没有城市户口，很多外来务工者并没有享受到与户籍人口相等的社会保障及其他公共服务。但在计算城镇化率的时候，他们却“被城市化”了，被列入了分子。于是，在日前刚刚公布的第六次人口普查公告中，我国城市化率高达49.6%。但是，这个城市化率显然是虚高的结果，不是中国真正的城市化率。

我们之所以说这是一个虚高和表面的城市化率，是因为，“被城市化”的农民工由于户籍等原因的限制，没有享受到与城镇户籍人口相同的“市民待遇”，例如，子女教育、社会保障、医疗待遇、甚至老年人公共交通等，城市设施服务等很多公共服务他们是没有份的，于是，他们在城市就不可能扎下根，他们不是主人，只是客人，他们不是城市的市民，只是城市的“清道夫”。他们与70—80年代一些拉美国家（例如厄瓜多尔）非农化初期的亦工亦农进城者一样，他们是亦城亦乡，是候鸟和“两栖人”，于是就导致出现了每年春节后持续一个多月的“用工荒”。

多年来，在春节时期，大部分农民工都返乡过年，城镇里工厂没人做工，服务网点没人服务，城市几乎处于半瘫痪状态，这时我们看到的才是真实的城市化率，是我国城市化率被高估的有力证据，是浅度城市化的最好诠释。要想把“浅度城市化”变成“同步城市化”，把“虚高”的城市化“做实”，就必须重新理解城市化的真正内涵，即把农民工变成市民，把客人变成主人，把候鸟真正留在城市，让他们“安家筑巢”，这就需要扩大社会保障的覆盖面，扩大公共服务受益人口的范围，给他们以市民待遇，为他们提供平等、均一的公共服务和社会保障，让他们真正成为市民。

换句话说，虽然我们的城市化率已逼近50%，但城市户籍人口却仅为33%，也就是说，实打实的城市化率只有33%，而17%没有城镇户籍的人，即2.33亿流动人口，只在“统计年鉴”上被城市化了，或在“人口普查”时被“充当”了一把市民而已。

所以，我们要把这2.33亿人的城市化“做实”，真正让他们变成市民，就要对真正的城市化提速，不能遥遥无期地拖下去了。

其实，就算是把这2.33亿人也算进去，我们的城市化水平也落后于现实的经济发展水平。比如，2009年我国城市化率与工业化率的比值仅为1.01，远远低于1.48的世界平均数，更低于“过度城市化”的拉美的2.60。1.01这个比值大约仅相当于上世纪30—40年代的英国和法国的比值。如果把这2.33亿人剔除，仅以能够享受城镇公共服务和社会保障等公共产品的城镇户籍人口来作为分子的话，这个比值更低了，大约仅为0.72，这就与我们现在的经济发展水平更不匹配了。

本刊记者：既然我国的城市化水平落后于经济发展水平，那么如何提高我们的城市化水平？

郑秉文：第一步，应把这2.33亿人的城市化“做实”，真正让他们变成市民，其具体做法就是给农民工以市民待遇，能够向他们开放的所有公共服务，都尽量向他们开放。例如，制定一个时间表，根据居住城市年头的长短，给这2.33亿人排个队，做一个预期，循环渐进。可与户籍制度脱钩，先不要考虑户籍制度的制约因素，这样，既立马解决了他们的市民待遇问题，把虚高的城市化做实了，可以逐步解决每年春节后出现的用工荒问题，同时，也可逐渐缩小由户籍割裂的这两个群体之间的差别和界线，为今后条件成熟时取消户籍制度做些准备，积累一些经验。第二步，是为每年从农村转移出来的占总人口大约一个百分点的农村劳动力一次性解决其城镇户籍和提供城镇公共服务这个双重问题，这部分人每年大约有1000多万。

本刊记者：所以您是从以人为本的角度来提出“浅度城市化”这个概念的，是吗？

郑秉文：一方面是为了以人为本，另一方面也是吸取了拉美“过度城市化”的教训。否则，未来的中国城市就有可能患上拉美式的城市病。“过度城市化”肯定是不对的，但“浅度城市化”也是错误的，只有“同步城市化”才是正确的，就是说，一定要保持城市化水平与工业化水平的同步。我可以肯定地说，“过度城市化”有可能步拉美一些国家的后尘，出现类似拉美国家的一些社会问题，但是，“浅度城市化”也会导致出现中国特色的社会问题，比如“用工荒”，而类似用工荒这样的社会问题所产生的影响也是十分巨大的，比如，对劳动力市场价格的影响，对企业成本的影响，对企业竞争力的影响，甚至对就业率的影响等等。另外，“浅度城市化”实际就是“半城市化”或“浅城市化”，如果再加上楼房化和水泥化，那么，问题就更严重了，甚至比拉美更复杂。总之，中国的城市化进程应该加快，一切问题都应在城市化进程中予以解决，而不是相反，只有在城市化进程中才能逐步解决城市化带来的问题。比如，城市化进程中的住宅和房地产开发就存在较大问题。

中国城市化进程须避开“中等收入陷阱”

本刊记者：在这次研讨会上，“中等收入陷阱”这个词被频频提及，甚至全国人大前副委员长成思危先生都多次提到“中等收入陷阱”问题，拉美发展报告的黄皮书中，主报告也是您领衔撰写的，说智利将成为第一个走出“中等收入陷阱”的南美大陆国家。最近也看到您发表了一系列关于中等收入陷阱的文章，这里您能简单解释一下这个概念吗？

郑秉文：“中等收入陷阱”是2006年世界银行在《东亚经济发展报告》中提出的概念，是指一个经济体从中等收入向高收入迈进的过程中，人均国民收入长期停留在中等水平。在这个时期，经济增长方式不能顺利转变，原有的增长机制和发展模式无法有效应对由此形成的系统性风险，经济快速发展积累的矛盾集中爆发，经济增长容易出现大幅波动或陷入停滞。

世界银行把人均国民收入分为四个等级，人均GDP约1000美元以下属于低收入水平，1000美元到4200美元属于中下等收入水平，4200美元到12500美元是中上等收入阶段，12600美元以上被称为高收入国家，由此可见，中等收入水平跨度很大，人均GDP在1000美元到12500美元之间。这个标准世界银行每年都调整一次。一个国家的人均收入要想从中等水平跨入高等水平，是一个复杂且艰辛的过程。如果处理不好，就容易产生“中等收入陷阱”的现象。拉美地区一些国家被世界银行看作是陷入“中等收入陷阱”的典型案例国家。例如巴西和阿根廷，在时期的宗主国分别是葡萄牙和西班牙。在上世纪60年代初期，这两个国家的人均国民收入水平同各自昔日宗主国相差无几。然而经历了几十年的发展，葡萄牙、西班牙相继步入高收入国家的行列，人均收入为2—3万美元，而此时巴西的人均国民收入为9000多美元，阿根廷则为8000多美元。

中国在2001年成功摆脱了“贫困陷阱”，走出了人均1000美元的低收入阶段，实现了第一次飞跃，达到中下等收入水平；到2010年，中国人均GDP超过4200美元，实现了第二次飞跃，成功进入中上等收入国家行列。然而，要发展成为高等收入国家，实现第三次飞跃，我们还有很长一段路要走。正常情况下，按照目前的增长速度推算，在人口等其他条件既定的情况下，大约在“十四五”期间我国能够进入高收入国家行列，实现第三次飞跃。就是说，从现在起，大约在未来的15年之内，中国就可顺利进入高收入国家行列。

毫无疑问，对中国来说，能够顺利实现第三次历史性跨越，那是东亚奇迹的再现：日本和亚洲“四小龙”跨越中等收入阶段（中下等和中上等收入）的时间是，日本（1966—1985年）和新加坡分别（1971—1990年）用了19年，韩国（1977—1995年）和中国香港（1971—1989年）仅用了18年，大约只相当于拉美国家和其他东亚国家走出“中下等收入”所使用的时间！

当然，在第三次跨越中，中国需要处理好很多关系，解决好很多矛盾，避免很多陷阱。在这方面，掉入“中等收入陷阱”的一些拉美国家为我们提供了很好的借鉴。迄今为止，拉美国家处在中等收入阶段平均已有37年，时间最长的阿根廷已有49年，是世界上在中等收入阶段滞留时间最长的国家。此外，据IMF等几个不同的国际机构的预测，智利明年有可能成为第一个走出“中等收入陷阱”的南美大陆国家，成为拉美地区甚至发展中国家的一个样板。那么，拉美国家的最主要的教训是什么？除上面我提到的拉美城市化进程中需要解决的矛盾以外，我们的黄皮书和我的一些研究结果还提供了一些答案，那就是，它们在转变增长方式过程中丧失了很多历史机遇，前后丧失了近半个世纪的宝贵时间。

我随后还撰写和发表了一系列文章，其中，有的受到了中央领导的高度重视，比如，在防止掉进“中等收入陷阱”的过程中，中国应该主要注意七、八个陷阱。大家如果感兴趣，可以看看我的这些文章。