自然资源部对关于自然退耕形成的林地置换产业建设用地林地和承包农户和各类经营主体权益保护等建议的答复
对十三届全国人大三次会议第8001号建议的答复
自然资人议复字〔2020〕30号
XXX代表：
您提出的《关于加大少数民旅地区乡村振兴产业建设用地政策支持力度的建议》收悉，现答复如下：
你提出的优化用地政策、完善土地承包经营权、发展乡村旅游等措施，对于乡村振兴战略落地实施具有重要参考价值。近年来，我部和相关部委也在相关方面积极开展工作。
一、关于促进乡村旅游产业发展
一是加强政策引导。文化和旅游部会同相关部门印发了《促进乡村旅游发展提质升级行动方案》《关于促进乡村旅游可持续发展的指导意见》《关于统筹做好乡村旅游常态化疫情防控和加快市场复苏有关工作的通知》等一系列文件，提升乡村旅游品质，营造了促进乡村旅游发展的良好氛围。二是培育优质品牌。文化和旅游部公布了第一批320个全国乡村旅游重点村名单，其中包括湖南省湘西州十八洞村、张家界市罗潭村等79个少数民族地区村庄。近日，第二批680个拟入选全国旅游重点村名单也已公示。三是完善基础设施。近年来，文化和旅游部会同相关部委安排专项资金支持各地建设了一批乡村旅游项目，2018年累计下达中央预算内投资超过50亿元。四是提炼出多元化的就业和利益联结模式，为村集体和农户新增经营性收入、工资性收入、商品销售收入等多种收益，并积极加强宣传推广。五是推广典型案例和特色线路。文化和旅游部会同相关部委编辑出版了《全国乡村旅游发展典型案例汇编》，包括6种发展模式122个典型案例。
下一步，文化和旅游部将继续完善相关政策措施，推动少数民族地区乡村旅游和农村一二三产业融合发展，促进乡村产业振兴。
二、关于强化农村产业发展用地保障
一是2019年4月，我部印发《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》，汇总近年来国家出台的相关政策，明确了利用集体建设用地发展乡村产业的相关
支持措施，主要包括：支持返乡下乡人员依托自有和闲置农房院落发展农家乐；在充分保障农民宅基地用益物权、防止外部资本侵占控制的前提下，探索农村
集体经济组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地；农村集体经济组织可以依法使用自有建设用地自办或以土地使用权入股、联营等方式与其他单位和个人共同参与乡村旅游基础设施建设。二是2019年5月，我部印发的《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》（自然资办发〔2019〕35号）提出了两条支持农村产业发展用地保障措施：允许在不改变县级国土空间规划主要控制指标情况下，优化调整村庄各类用地布局；各地可在乡镇国土空间规划和村庄规划中预留不超过5%的建设用地机动指标，村民居住、农村公共公益设施、零星分散的乡村文旅设施及农村新产业新业态等用地可申请使用。三是强化对设施农业用地的保障力度。2019年12月，我部会同农业农村部出台《关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号），进一步明确用地支持政策，包括将设施农业用地纳入农业内部结构调整，可以使用一般耕地，不需落实占补平衡；允许设施用地使用永久基本农田，破坏耕地耕作层的要进行补划；用地规模行差别化管理，具体由地方做出规定；简化用地取得程序，提高用地效率等。目前，各地已陆续出台设施农业用地政策具体实施办法。
下一步，我部将继续加强督促指导，确保各地将农业产业用地支持政策落实到位。
三、关于自然退耕形成的林地置换产业建设用地林地
2014年印发的《新一轮退耕还林还草总体方案》（发改西部〔2014〕1772号）对新一轮退耕还林还草范围提出明确要求。同时要求，将退耕还林范围落实到土地利用现状图上，做到实地与图上一致，不得擅自扩大退耕还林还草规模。新一轮退耕还林还草的实施对象必须为能够落实在第二次全国土地调查和年度变更调查成果现状图上的实际耕作地。自然退耕形成的林地按照有关政策不属于国家退耕还林还草范围。目前国家对于建设项目使用林地，只要按照法律规定办理相关手续即可，没有占补平衡的规定。因此，发展乡村振兴产业涉及林地转为建设用地的，应当依据《森林法》及其实施条例有关规定，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，依法办理建设用地审批手续。对于符合使用林地条件的乡村振兴产业项目，国家林草局将积极予以支持。
四、关于承包农户和各类经营主体权益保护
一是切实维护好农户土地承包权益。《农村土地承包法》明确规定，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯；耕地的承包期为三十年，草地的承包期为三十年至五十年，林地的承包期为三十年至七十年；前款规定的耕地承包期届满后再延长三十年，草地、林地承包期届满后依照前款规定相应延长。新颁布的《民法典》进一步从法律上加强对土地承包经营权物权保护。农业农村部着力保护农户土地承包经营权，切实稳定土地承包关系，组织各地开展了农村承包地确权登记颁证工作，目前已基本完成。二是依法保护经营主体通过流转取得的土地经营权。2016年，中办、国办印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，提出在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下，平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，保障其有稳定的经营预期。《农村土地承包法》明确提出保护土地经营权人的合法权益，任何组织和个人不得侵犯；土地经营权流转期限为五年以上的，当事人可以向登记机构申请土地经营权登记；赋予了土地经营权人依法开展农业生产经营活动、建设农业生产配套设施、向金融机构融资贷款等权能。《民法典》也从法律上加强对土地经营权的保护。
下一步，农业农村部将认真贯彻落实中央要求和法律精神，积极做好土地经营权流转管理和服务，依法加强对承包农户和经营主体土地权益的保护。
五、关于简化产业用地产权办证手续，缩短办证时间
土地承包经营权和土地经营权登记原来由农业农村部门负责，目前，正在移交给自然资源部门。地方各级自然资源部门正按照我部要求，开展土地承包经营权登记资料接收工作，并在完成登记资料接收的基础上，将土地承包经营权和土地经营权纳入不动产登记体系，做好包括土地承包经营权抵押登记在内的农村土地承包经营权（土地经营权）日常登记服务。同时，为实现2020年底基本完成农村宅基地和集体建设用地使用权确权登记的目标，我部正在按照中央要求，持续推进有关确权登记工作。
下一步，我部将加强与农业农村部沟通联系，稳妥推进登记成果资料移交, 维护农户和农业企业财产权益；深化不动产登记便民利民工作，推进“互联网＋政务服务”，将基于互联网、自助终端、移动终端的不动产登记服务全方位向乡镇街道、金融网点等延伸，实现不动产登记服务就近能办、多点可办、少跑快办，最大限度满足申请人办事需求。
感谢您对自然资源管理工作的关心和支持。
自然资源部
2020年9月3日
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