本文整理自北大纵横“十四五”系列报告4月24日第十四场直播。
上个世纪九十年代，黄奇帆同志接过时任上海市委书记黄菊的委任时，应该不曾想到，他一个星期想出的以3000万开办费拉动100亿投资的办法，会如火如荼的发展到今天。经历了30年的发展，地方投融资平台公司经历了起起伏伏的五个阶段：1）20世纪90年代初期至2000年的起步阶段：此时，我国第一家综合性政府投融资平台刚刚成立，国家发布了一系列文件支持地方政府基础设施建设；2）2001年至2008年的缓慢发展阶段：在这一阶段，各地开始普遍成立融资平台。其中，一些主要城市的融资平台开始经历转型和调整；3）2009年至2012年的快速发展阶段：受金融危机影响，国务院提出巨额经济刺激计划。在这种背景下，配套国家经济刺激计划，地方政府积极筹建地方投融资平台，融资平台的作用迅速凸显；4）2013-2016年3月的规范调整阶段：为应对融资平台公司在运作过程中带来的风险，政府频繁出台相关政策进行指导调整。各地方政府也纷纷出台促进融资平台转型调整、创新发展的指导意见，促使平台公司向市场化方向规范运行；5）2016年3月至今的收缩阶段：一系列监管政策出台，主旨在于规范地方政府的融资担保，严格把控变相融资增加政府债务负担。加之政府债务与融资平台厘清日益明确，城投债的发行规模波动下行，监管持续发力量缩价升成定势。如果再要细分，我们认为，2016年到今时今日的收缩阶段，还可以再细分为2018年之前和之后的两个阶段，2018年之前，由于发展的惯性，地方投融资平台的融资和建设仍然狂飙突进，资本市场的资金支持也还能够到位，只是各投融资平台的债务结构开始恶化，非标融资占比快速上升；到2018年之后，整个资本市场的资金方开始警觉，对投融资平台的资金支持力度下滑，加之之前的融资陆续开始到期，偿债压力大增，投融资平台的生存就变得愈发艰难。从整五规划的角度去考量，“十三五”期间，投融资平台的主要发展成果，或者说留给“十四五”的发展基础，需要从不同角度去看待：1、“十三五”期间，投融资平台对城市建设贡献巨大，居功至伟。没有投融资平台的运作，我国的城市化进程就不可能在短时间内实现如此巨大的进步。此外，在尤其是相对落后地区的基础设施建设方面，如高速公路、机场等，也多有赖投融资平台的投入和努力，这是投融资平台有目共睹的成绩，是投融资平台的责任担当。2、另一方面，由于投融资平台的运行模式，是依托政府信用进行融资，并投入基础设施建设当中，因此，在长时间的投融资操作过程中，投融资平台承担了大量的政府隐性债务，但在“十三五”期间，从国家到地方，一直在出台相关的政策，限制地方政府支付政府信用为投融资平台的债务买单，在投融资平台长期没有相关收入来平衡公益性和功能性项目投入的情况下，投融资平台的债务堆积，就成为其发展乃至生存的重大障碍，尤其是2018年之后，投融资平台债务融资结构恶化，偿债压力堆积如山，近期以来时时能够听到的不同地方投融资平台“爆雷”的新闻，就是这种情况恶化的重要表现。3、从作为独立的经营实体角度考虑，投融资平台面临严重的产业空心化问题，尤其是政策要求地方政府不得再为投融资平台的融资实施担保和兜底之后，为了维持投融资平台的运行，地方政府不断向投融资平台注入资产和业务，尝试维持其正常运转。但长期的平台化运作，让投融资平台短时间之内难以通过自身业务发展维持资金的平衡和良好的生存，这也是投融资平台在“十四五”期间需要解决的重要课题。面对“十三五”期间投融资平台的发展困境，多数地方政府，都在不断努力推动投融资平台的转型与改革，但改革的速度有快有慢，改革的效果有喜有忧。放眼望去，全国的投融资平台，欣欣向荣如上海、青岛者有之，诚惶诚恐如“南湘潭、北大连、东镇江、西毕节”者亦有之。不论发展程度高低，发展水平好坏，甚至说是否徘徊在债务违约的生死线上，在“十四五”期间，投融资平台都要重点解决如下的问题：虽然在过去三十年间，投融资平台经历了“地方政府的宠儿”到“地方政府的包袱、累赘甚至弃儿”的过程，但作为承担了特殊发展使命的国有企业，投融资平台在“十四五”期间仍然不能抛弃自身的功能性企业定位，不能置地方的发展需求于不顾，在努力发展自身实体化市场化业务，努力让自生生存下去的同时，仍然要尽最大努力回应地方政府的发展要求，只有如此，投融资平台才能在未来继续依托政府，获得地方政府支持，走出困境，发展破局。
作为对地方发展做出突出贡献的投融资平台，在面对发展困境的当下，天然的应该受到地方政府的相关支持，但地方政府的支持意愿虽有，但支持力量有多大存疑。对投融资平台来说，在前期的发展过程中，积累下来的有效资源和资产的变现，是实体化转型的不二选择。比如政府作为投融资平台投资基础设施项目而支付的“对价”—土地、以及补充入投融资平台的各类资产、授予的特许经营权等，都是投融资平台进行实体化运作，开展市场化业务的重要依托。此外，投融资平台的实体化发展，要和当地的其他资源禀赋做紧密对接，充分利用当地的经济发展条件，为自身所用，走出具有地方特色的实体化转型之路。
虽然很多企业都面临发展过程中的资金不足问题，但多数都是业务发展过程中产生的经营性债务，其债务的平衡与化解，与业务的发展紧密关联。但投融资平台面临的债务问题，并非经营性债务，而是承担了政府的隐性债务，基于各地方政府多财政紧张，无力对隐性债务进行偿还的预期，投融资平台的债务平衡和化解问题就成了其生存和发展的“生死线”，“十四五”期间，投融资平台在无力进行偿债的倒逼之下，最现实的选择就是一方面努力还本付息，表达自己的诚意，与投资方谈判展期；另一方面就是在可能的范围之内进行债务结构的调整，长债置换短债，为投融资平台的生存和后续发展争取出转圜空间。
即通过各种方法和手段做大投融资平台的资产规模，通过资产规模的扩大，降低投融资平台的资产负债率，创造出更多的融资空间。做大资产的方式很多，直接的方式是地方政府的资源和资产注入，通过有效资产、有效业务的注入，将投融资平台的业务做活，提升收入和利润，做强平台。此外还可以采取的方式是不同投融资平台之间的联合重组，目前在西南地区如云南即宣布，要求每个县级单位的投融资平台数量不得多于一个，除非投融资平台的资产规模已经在300亿以上，通过投融资平台的联合重组，使原本还本付息困难的投融资平台进入更大的体量之内，在更大的平台上进行平衡，目前已经取得较好的效果。
即在做大投融资平台资产规模，做大收入利润的基础上，争取信用评级的提升。目前国内投融资平台AAA级企业很少，多在AA+和AA两个信用评级徘徊。不同的信用评级平台，其融资的成本、融资的难度、可以采用的融资手段等都有非常大的差别，越高的评价，在资本市场的自由度和可选择空间越大。根据对不同信用评级机构如东方金诚、联合资信、中诚信、上海新世纪等信用评价方法的研究可以判断，除了投融资平台本身的资产规模、收入、利润等指标之外，投融资平台所依托的地方政府的财政收入，地方GDP发展状况等，都是投融资平台信用评价的重要参考依据。投融资平台不能绝地地方政府的经济发展，但可以从自身的发展方面不断坐实，尽力争取。
综上所述，增资、增信，是投融资平台在面临严峻发展局面的情况下，在未来的五年时间里面，争取“大而不倒”的重要手段。通过较大规模资产的运作，一方面对接地方资源禀赋，做实业务，尽量回流资金；另一方面持续的支撑地方的城市监事，争取更多的政策和资源支持，投融资平台一定可以走出“十三五”期间的发展困境，在“十四五”期间做大做强。
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