—— 四川省社会科学院 郭晓鸣 ——
成都市天府粮仓国家现代农业产业园是四川省更高水平建设天府粮仓的核心区，承担着提升粮油产业发展能级的核心任务，其发展对四川和全国粮油产业实现转型升级具有极为重要的示范引领效应。
从总体上看，地处崇州的成都市天府粮仓国家现代农业产业园具有基础条件优越、管理制度优化、产业体系较为完善、农业共营制创新推广及农村改革集成推进等主要优势，面临乡村旅游消费市场升温、食品安全需求提升、政策叠加等发展机遇，同时也存在耕地资源的竞争性挤压、土壤重金属污染、人才短缺三大劣势，面临着劳动力成本上升、农业全产业链布局较晚、农商文旅体融合发展面临同质化竞争三大挑战。全面提升成都市天府粮仓国家现代农业产业园发展能力和水平，是一项极为紧迫的任务。
图源：四川经济网
01
产业园建设现状的基本判断
（一）成都市天府粮仓国家现代农业产业园具有保障粮食安全和探索粮油产业发展模式的双重责任，需要强化特殊性的政策支持
成都市天府粮仓国家现代农业产业园作为国家级粮食产业示范区，肩负着保障国家粮食战略安全的政治使命和探索粮油产业发展模式的特殊责任。然而，相对于高附加值、高利润的蔬菜、水果、花木等经济作物，粮油产业是传统弱势产业，投资回报率较低。产业园区的产业发展因坚守于粮油产业而放弃了更高回报率的蔬菜、水果、中药材等其他产业，产业园区内的农业经营主体也因坚守于粮油产业而难以实现更大的发展盈利。因此，有必要对产业园区内的粮油产业采取特殊性的政策保护，继续保持适度规模经营补贴、稻田湿地生态补偿补贴等，重点在农田整理、田间道路、灌溉体系和金融保险等方面确保政策优惠不减少、政策支持力度不减弱、政策支持强度不降低，进一步强化土壤改良、生产性设施用地、渠道终端、品牌营销等支持政策，以减低粮油经营主体的机会成本损失，在保证粮油产业发展稳定性的基础上实现粮油产业转型升级。
（二）粮油产业正处于转型升级发展的关键期，但对政策性补贴的过度依赖弱化了粮油产业转型升级的内在动力
成都市天府粮仓国家现代农业产业园的粮油产业面临着十分紧迫的产业转型升级需求。一方面，尽管产业园区具有保障粮食安全的重要职能，但从水稻和油菜单产水平来看并没有显著优势。同时，受益于农业共营制创新，产业园区粮油产业20亩以上规模经营土地占比已经达到70%以上，适度规模经营已处于较高水平。总体上，仅靠提升单产产量和规模化经营来增加产业园区粮油产业效益的潜力空间有限。另一方面，生产成本的上升、市场竞争的加剧及城乡居民对绿色优质粮油产品的需求等因素又迫切要求粮油产业实现转型升级。然而，作为粮油生产主要组成部分的土地股份合作社和农业职业经理人普遍存在着对政策性补贴的过度依赖。高额补贴虽有利于保障职业经理人收入、维持合作社运营，但同时形成消极性路径依赖，在一定程度上弱化了职业经理人、合作社积极寻求产业转型、拓展市场机会的内生动力。
（三）粮油产业具有较为完备的社会化服务体系，但部分共同的社会化服务需求仍然难以满足
作为四川省乃至西南地区唯一入选全国首批基本实现主要农作物生产全程机械化示范县的地区，崇州市社会化服务水平长期位列全省前列，这也是“农业共营制”取得良好成效的重要支撑。目前，产业园区已建立了较为健全的社会化服务体系，有力地促进了生产成本的下降和生产效率的改进。但从支撑粮油产业持续高效发展的角度来看，当前产业园区社会化服务仍然存在制约性短板，服务体系仍需要拓展升级。一方面，随着产业园区内粮油生产专业化、规模化程度的提高，粮油产业经营主体对农业社会化服务的需求已由单项拓展到综合、由生产前端扩散到全链条。产业园区尽管在粮油生产性服务层面已较为健全，但仍有相当部分社会化服务需求难以得到满足，如高标准农田因后期管护不足造成沟渠损毁，进而影响农业机械的使用；缺乏农产品冷链烘干设施；合作社粮油产品普遍采取自产自销模式，合作社自创品牌的能力不足与农业公共品牌使用效率不高并存；农业用工保险无法覆盖占农业用工相当比例的60岁以上高龄老人等。一些地块亟需进行土壤改良以解决重金属污染。另一方面，产业园区内社会化服务体系资源整合不足。例如政策信息存在不对称现象，部分农业经营主体对政策支持项目的名称、内容及申报程序等知晓度不够，导致其难以获得政策支持。并且，产业园区现有社会化服务供给主体仍以个体发展为主，与区域外部服务主体的合作仍显不足。因此，如何搭建产业公共服务平台，弥补社会化服务体系中的基础设施、农机具、营销品牌、用工保险等环节短板，并提高政策信息的知晓度；以及构建与区域外服务主体的多元化和多层次的合作机制，是产业园区建设中亟待解决的问题。
（四）构建整体性的发展联动机制与强化个性化的支持政策并举，是产业园区建设的重要方向
按照产业生态圈的理念，现代农业产业园区发展需创新综合性的乡村发展模式，统筹多元产业和业态、多元经营主体、多个行政区域，形成产业集群、主体协作、空间融合的发展格局。而目前，产业园区内既有处于快速成长阶段的休闲农业和乡村旅游等新产业新业态，也有种植、养殖等传统产业；既有实力雄厚的龙头企业，也有相对较弱的合作社、家庭农场等经营主体；既有基础优越、产业兴旺的经济发达村庄，也有部分基础条件薄弱、产业发展困难重重的村庄。因此，成都市天府粮仓国家现代农业产业园不应该仅局限于通过推动重点项目、引进大型企业、培育高端产业以实现快速的产业转型升级，而应该同时注重对生产主体众多的粮油产业给予个性化的政策支持，使其有足够的能力在竞争中生存并发展壮大。此外，应特别重视同步构建多元产业和业态的融合发展机制、多元经营主体的互助共享机制及跨区域的联动发展机制，打造产业共同体。如粮油产业可以为乡村旅游提供田园景观、消费场景、旅游产品等，为“吃、住、行、游、购、娱”等全链条旅游要素提供支撑，而乡村旅游可助力粮油产业的产品营销、品牌塑造与推广。通过构建粮油产业与其他特色优势产业、乡村旅游等共生和谐关系，有效发挥“1+1>2”的产业协同效应。
（五）有效盘活集体资源资产和发展集体经济，应当成为助农增收和农商文旅体融合发展的重要支撑
各地的成功实践表明，以集体经济组织为载体，盘活农村闲置宅基地和农房、集体经营性建设用地等土地资源，能够实现乡村面貌的整体改观、集体经济发展壮大及农民财产性收入增加等多元目标。从成都市天府粮仓国家现代农业产业园区的现实来看，大量闲置宅基地和农房、集体经营性建设用地等尚未盘活，集体经济组织与产业发展大多缺乏紧密衔接，集体经济薄弱村和空壳村占比较大，这表明盘活集体闲置资源和发展集体经济具有较大的潜力空间。因此，产业园区应充分应用前期农村集体产权制度改革成果，采取集体自营、多村联营以及与社会资本合营的经营模式，通过盘活资源、发展产业、提供服务等方式发展集体经济，进而有效促进农民增收。
02
产业园建设应当实施八大行动
当前，成都市天府粮仓国家现代农业产业园发展仍面临着产业用地及装备有待加强、粮油全产业链有待强化、产业融合协同有待加深、产业支撑配套力度有待加大、农民增收潜力有待挖掘五大困境。为实现产业发展与农民增收的有机统一，产业园区应以建成国家一流、西南地区顶尖的优质粮油产业融合示范区为目标，按照产业主体共创、产业价值共享、产业业态共融、产乡人境共生的原则，坚持打造优质粮油全产业链集群与促进农商文旅体融合发展两大路径，加快实施产业升级八大行动：
（一）价值跃升：优势主导产业升级行动
一是产品升级。创新以品质提升为导向的补贴机制，强化绿色生态、产业链中后端环节的补贴，发展高端功能型大米和中高端绿色大米，打造天府精品生态稻米产业示范区，提升粮油优质率。
二是业态升级。建设稻田综合种养示范基地，强化对稻田综合种养的政策支持。试点推行优质粮油、蔬菜、水果等农产品的定制农业模式。依托崇州农业社会化综合服务总部配套建设稻田综合种养产业孵化基地与平台。
三是生产升级。推广粮经复合和稻田轮作模式、循环农业。制定有机肥料和低毒生物农药使用的激励补助政策。
四是渠道升级。加快布局线上渠道，探索与国内知名的社区生鲜O2O平台合作；逐步完善线下渠道，加强与商超以及中石油、中石化等企业的合作。
五是品牌升级。构建“区域公共品牌+企业自主品牌”的品牌体系，出台品牌建设激励政策，促进多元经营主体抱团共建共营品牌。支持区域内领军型企业打造系列品牌、品牌族群。
（二）全链布局：核心粮油产业强链行动
一是发展精深加工。延伸粮油精深加工产业链，开展功能大米、米制食品及米酒、醪糟、米粉等特色米制品加工，开展米糠粕饲料、米糠油等副产品加工。将桤泉农业加工聚集区创建为成都市级精深加工区。
二是抢占高端种业高地。加强与企业、高校、科研机构的合作，建设水稻、油菜新品种试验示范基地、水稻创新创意研发中心和现代高端种业基地。
三是打造粮油企业总部基地。围绕产业链薄弱环节，招引领军型企业，集聚功能性、平台性的配套和关联企业，打造产业集群。
（三）互融互通：产业业态融合创新行动
一是以稻田和林盘为业态融合的空间载体。建设“稻田+”融合发展示范基地，依托稻田和林盘打造具有区域显示度的观光、休闲、文体等业态，营造特色人文场景和景观场景。
二是以旅游为业态融合的重要抓手。推进“隆兴—道明—王场”、“锦江—观胜”两条示范带和道明竹编非遗小镇等文旅特色镇建设。在南部8个乡镇打造生态农业环线公园，在北部区域打造国家级康养旅游示范基地。
三是以文化为业态融合铸魂。将产业园区生态粮油文化融入到景观打造和粮油产品包装、品牌形象设计、宣传推广之中。打造产业园区代表性文旅产品，选址建设崇州粮油博物馆，开展崇州粮油产业园区“天府农耕文明”游学教育项目，建设一批乡村旅游创客示范基地。
四是以营销实现业态融合价值。营造优质的体验式消费场景，打造崇州粮油产业园区核心IP，形成“核心IP+特色村镇+餐饮住宿+文创产品研产销”融合的产业链。
（四）技术提质：产业技术供给提升行动
一是建立科研共同体。实施“院校地企”深度融合，形成粮油科技“产学研用”链条。制定实施“粮油硅谷”建设方案，创建全国粮油生产高新技术应用示范区。
二是提升农业机械化。加大适宜性农机新技术、新机械推广力度，加强人员培训，提高机械化作业水平。
三是推动农业标准化。完善优质粮油和稻田综合种养的标准化制度体系，推进农产品加工标准化提升工程。加快创建农业标准化示范基地。完善农产品质量安全体系。
四是推进农业智能化。建立智慧种植管理体系，推进加工仓储环节智能化，探索“产业运营+大数据”的品牌运营模式，开发集信息发布、政策宣讲、市场交易、品牌宣传等功能于一体的APP。
（五）筑牢基础：产业服务体系优化行动
一是升级社会化服务体系。做强农业社会化综合服务总部，扩大政府购买农业公益性服务机制创新试点，组建综合性农业社会化服务公司。建设优质粮油技术服务体系，提供全产业链服务。打造西南农产品交易结算中心。
二是补齐基础设施短板。推动农业“七网”配套工程建设、高标准农田建设、物流基础设施建设、农机具存放设施与农产品烘干储存设施建设等。完善生产性基础设施管护机制。加强公共服务性基础设施建设，引进一批科研、孵化等行业服务企业。
三是完善冷链物流。建设以“成都·崇州润恒城”农产品冷链物流产业园为核心，以若干终端农产品配送网点为支撑的“1+N”农产品冷链物流配送体系。
（六）厚植本底：农业生产环境改造行动
一是加强农业生产环境治理。将加强水环境和土壤环境治理，建立耕地轮作休耕制度，开展轮作休耕试点。
二是加大绿色生产技术应用。采用新型清洁生产技术，支持改造升级节粮节能加工成套装备生产线。
三是强化绿色发展制度约束。建立绿色农业准入负面清单制度、农业投入品负面清单管理制度、绿色农业发展一票否决制度。
（七）主体赋能：农业经营主体增收行动
一是加强经营主体赋能。制定新型职业农民专项激励政策，强化新知识和新技能的输入。分类培育一批绿色生产、农业社会化服务、营运管理类专业型农业职业经理人。开展乡村融合型人才新育行动，选拔培育一批农业文化创意、农业康养、农村电商、品牌营销、规划设计等专业人才。
二是拓展农民增收渠道。培育劳动密集型的乡村旅游服务、康养服务、农业社会化服务等服务行业。畅通就业渠道，加强基层就业服务平台建设，发挥劳务合作社、劳务派遣公司的中介联结作用。推动返乡创新创业示范乡镇和“创客村”建设，引导农民就业转创业。
三是促进劳动价值增值。增强稻田综合种养、高端种业、粮油产品精深加工、文创康养等高端高附加值产业对农民的覆盖面。开展“订单式”就业技能培训，促进部分有发展能力的农民由依靠劳动力低端低薪就业向依靠技能向管理、技术层级高端高薪就业。
四是打造产业利益共同体。促进农业与文旅体深度融合发展，引导农民为外来游客提供餐饮、住宿、演出、伴手礼、等配套旅游产品和服务，促进农民以资金、宅基地和农房等资源入股的形式分享农商文旅体融合发展的溢价增值。打造“农业共营制”升级版，探索构建“龙头企业+行业协会+合作社+农户”利益联结机制，推广和完善“土地股份合作社+农业产业化企业”模式，探索以入股经营、产品联营、资产联营等形式，让农民分享农产品精深加工、销售等环节的增值收益。
五是降低生产经营风险。扩大政策性农业保险范围和提高保险水平，探索实施特色农产品保险，推进粮油灾害性保险、目标价格保险补贴等，完善农业用工保险制度。
（八）集体增效：集体经济创新共富行动
一是盘活集体闲置资源。整合农村承包地、闲置宅基地、集体建设用地等资源，以“三变”模式为主要手段鼓励集体经济组织发展现代农业、农商文旅体融合产业。
二是拓展多元服务。支持和鼓励集体经济组织承接公共服务类财政项目，为经营主体提供生产性服务和配套性物业服务。
三是促进跨区联合。探索集体经济跨区域合作机制，鼓励多个村集体共同入股的形式组建集体经济联营体，发展集体经济飞地发展模式，推广“天府文化+设计师联盟+集体经济组织”机制。
四是建立产业园区集体经济运营管理平台。平台负责集体经济发展指导，统筹全域集体经济组织业态管理。
五是加强集体经济发展的财政、金融、土地等政策支持。确保产业园区内集体经济空壳村全消除。
03
产业园高质量发展需要强化政策支持
成都市天府粮仓国家现代农业产业园建设已有良好基础，但同时面临诸多应当高度重视的问题和挑战，为促进其实现高质量发展目标，需要强化以下六个方面的政策支持。
（一）优化政策激励导向
一是强化绿色优质的政策支持导向。开展单季休耕补贴。强化粮油产业绿色综合种养的政策支持。探索将群众意愿不强、成本高但却是绿色农业生产方式形成关键和薄弱环节的土壤修复、有机肥增施和稻草秸秆粉碎还田等纳入政府购买农业公益性服务目录。
二是强化全链建设的政策支持导向。推进个性化、功能化粮油产品从设计、生产到营销的全产业链政策支持。支持发展社区支持农业、会员配送、订制农业等新型精准营销模式。完善农产品品牌注册、培育、拓展、保护机制。建立农产品品牌动态监管和淘汰退出机制，完善“区域公用性品牌+产品品牌+企业品牌”的品牌体系。
三是强化产业融合的政策支持导向。鼓励开发与乡村旅游深度结合的粮油产品。尽快完善农商文旅体融合发展的标准体系。扶持发展农业会展、康养、文创等增强区域显示度和影响力农村产业融合发展新模式。
四是突出示范引领的政策支持导向。统筹相关资金积极支持粮油产业示范基地和农商文旅体融合发展示范村、示范农家乐、示范民宿的评选和创建。
（二）落实产业用地保障
一是开展可利用土地资源调查。结合全国第三次国土资源调查，对产业园区内闲置宅基地、农村集体建设用地资源进行摸底调查和统计，并同步推进村庄规划编制，实现村庄规划全覆盖。
二是规范农用地管理制度。扩大农用地转用农业设施用地的弹性空间，明确农用地可转用进行设施建设的条件、范围和程序，明晰“可为”与“不可为”的边界。
三是盘活闲置土地资源。盘活闲置宅基地、集体经营性建设用地和未利用地，盘活镇街废弃的学校、医院、粮库等政府部门和事业单位占地。
四是创新供地模式。采用“有偿腾退复垦-节余指标收储-台账动态管理-流量统筹使用”的转换利用方式，使土地资源与项目精准对接。按照“建多少、转多少、征（占）多少”的原则开展点状用地报批，根据规划性质和土地用途灵活供应。探索在重要产业项目周边实行国有和集体建设用地混合利用。
（三）加强财政金融支持
一是优化财政资金投入方式。推动财政资金补助改股份、改基金、改购买服务、改担保、改贴息的“五补五改”。整合财政涉农资金成立产业融合发展基金，建立粮油产业发展基金、股权投资基金。扩大政策性农业保险范围和提高保险水平，加大粮油、蔬菜等产业化经营项目的贷款贴息力度。
二是强化金融支持。加大对农民合作社、家庭农场、专业大户等小微型新型经营主体的贷款支持力度，适度降低贷款门槛。探索风险投资模式。创新联保、反担保等农地产权抵押融资模式，探索土地收益保证贷款、农业补贴质押贷款、粮油产品仓单质押等融资模式。完善“农贷通”融资综合服务平台。鼓励发展资金互助合作社的内置金融模式。
（四）完善人才支撑体系
一是培育新型职业农民。鼓励年轻人回乡创业，搭建“新农人”参与农业农村发展平台，设立创业创新基金，加强对创业人员的技术、奖励、融资、社保等扶持。
二是引进高层次人才。优先在品牌、电商、康养、民宿等领域引进一批品牌管理师、旅游规划师、景观设计师、自然教育体验师等紧缺的专业技术人员，并带动本土专业型人才培育。
三是壮大基层干部团队。建立基层人才储备库，通过专题讲座、在职培训、脱产轮训等方式加大基层管理人员业务培训力度。
（五）搭建营商服务平台
一是实施精准招商。锁定文旅开发、高端种业等目标企业，精准制定招商政策，对急需引进的企业给予优惠待遇。公开发布对外招商项目，参加省内外招商洽谈会及各类企业展会。
二是优化营商环境。构建对经营主体的跟踪服务保障机制，对重点企业和合作社、重点项目实行“一对一”对接。
（六）构建考评监测机制
一是建立评估考核机制。研究制定涵盖产业园区产业发展、农民增收、人居环境等方面的评价指标体系，并建立评估考核机制，推进制度化、常态化的考核工作。
二是建立动态监测机制。制定产业园区统计监测方案，选择代表性项目与经营主体定期收集基础数据，动态、全面、准确研判产业园区建设中存在的新情况、新问题，及时给予针对性的政策指导。
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