近些年，农民工工资问题始终属于社会热点问题。2010年2月5日，国务院办公厅颁布《关于切实解决企业拖欠农民工工资问题的紧急通知》，政府一直在介入并花大力气解决拖欠农民工工资的问题。为了规范农民工工资支付行为，保障农民工按时足额获得工资，国务院又颁布了《保障农民工工资支付条例》，已于2020年5月1日起施行。
即便如此，个别施工企业仍存在拖欠农民工工资的问题。随着农民工维权意识的逐步增强，采用上访告状甚至工地闹事等极端方式讨薪的现象屡见不鲜；更有甚者，施工企业为多要工程款而指使农民工闹事。出现民工闹事，不仅严重影响了施工现场的正常秩序，同时也给发包方及业主造成不良的社会影响，严重的还会影响整个社会的和谐稳定。
因此，为避免发生类似恶劣情况给项目工程及发包方或业主造成不良影响和损失，发包方或业主通常会在施工合同中设置“闹事罚款”条款，以期维护施工现场的正常秩序及发包方或业主的合法权益。根据《行政处罚法》的规定，“罚款”属于一种行政处罚，应当由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施，即《行政处罚法》意义上的“罚款”应当由具有行政处罚权的行政机关向行政相对人作出，罚款处罚的双方当事人之间并非处于平等地位，而对作为处于平等地位的发包方和承包方来讲，任何一方均不能对另一方行使此项罚款行政处罚权。
当然，发包方与承包方在施工合同所约定的“罚款”并非《行政处罚法》意义上的意义上的“罚款”。但在司法实践中，法院通常将施工合同中所约定的“罚款”条款视同违约责任条款。例如《北京市高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》第37条规定：“施工合同约定对承包人违约行为处以“罚款”的条款的性质如何认定？建设工程施工合同约定承包人存在工期迟延、质量缺陷、转包或违法分包等违约行为，发包人可对承包人处以开款的，该约定可以视为当事人在合同中约定的违约金条款，应依据《中华人民共和国合同法》第一百一十四条的规定予以处理。”
还比如，《江苏省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的意见》第27条规定：“建设工程施工合同约定发包人可以因工期、质量、转包或违法分包等情形对承包人处以罚款的，该约定应当视为当事人在合同中约定的违约金条款，当事人要求按照《中华人民共和国合同法》第一百一十四条的规定予以调整的，人民法院应予支持。”
对此，《深圳市中级人民法院关于建设工程合同若干问题的指导意见》第34条规定：“建设工程合同对工期、质量、违法分包或非法转包等的罚款规定，视为违约条款，合同虽约定可直接从工程款中抵扣，但罚款未经承包人同意的，抵扣行为无效。”
因此，在发承包双方在施工合同中约定“罚款”条款时，法院应当根据双方在施工合同中约定“罚款”条款的真实意思，认定“罚款”条款为双方在施工合同中约定的违约金条款，而不应仅仅因为双方使用“罚款”一词，而将该“罚款”认定或理解为《行政处罚法》意义上的“罚款”，并据此将施工合同中的“罚款”条款认定为无效。在司法实践中，法院基本上是认定“罚款”的本质为违约而支持一方要求违约方向其支付“罚款”的主张。但“罚款”条款存在其他无效情形的除外。
在司法实践中，法院认定“闹事罚款”条款无效所采用的理由本身在很多时候并不存在问题，因为不论农民工是采用上访还是工地“闹事”，只要没有违反法律规定，都是农民工主张权利的方式，任何人不得限制，但很多法院会以此为由来认定劳务发包方与劳务承包方所签订的劳务分包合同中的“闹事罚款”条款无效，则值得进一步商植。
其主要的理由在于：第一，根据合同相对性原则，农民工并不是合同的当事人，不受合同约束。农民工所享有的各种权利（包括上访权利）并不会因劳务分包合同中的“闹事罚款”条款而受到任何限制或变相限制。第二，一般而言，劳务分包合同中约定“闹事罚款”条款的目的是为了约束分包企业的相关行为，避免因分包企业的相关行为（如分包企业收取工程款后不按规定向其雇佣的民工支付工资等）导致分包企业农民工“闹事”而发包人或业主造成不利影响和损失，其目的并不在于限制或变相限制分包企业所雇佣的民工的权利。
第三，而且从工程施工实务来看，分包企业从施工企业处收取工程款之后并未按时足额支付其农民工的工资，最终导致民工“闹事”讨薪，而分包企业按时足额向其雇何的民工支付工资属于其法定义务，即在现实中出现民工“闹事”的责任在分包企业，分包企业应当按照合同约定向施工企业或者业主支付“罚款”，其法律性质即为违约金。第四，分包企业因第三人（“闹事”民工）的原因造成其违约的，应当依法、约向施工企业承担违约责任，事实上，这仍是合同相对性原理的体现。
综上所述，劳务分包合同之中的“闹事罚款”条款，虽然被冠之于“罚款”之名，但是仍属于民事权利义务的范畴，仍然应用民事法律关系的思维来认识这个问题。尤其是在诉讼中，尽管法律对此没有明确的认定，这种不确定性就法律风险之所在，但是作为代理人需要有清晰的头脑，严谨的思维，对此，我们需要遵循民事诉讼思维规律构架诉讼策略，而不能偏离方向。
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