原创 包 华 2月8日
一、物业管理的法制体系建设
回顾物业管理全国立法的进程，其开端应该是2003年《物业管理条例》的出台。该条例第一次明确了物业管理的定义、物业管理的阶段、物业管理的各方主体和权责。虽然17年过去了，该条例的很多内容仍为公众广泛接受。
值得关注的是，在《物业管理条例》颁布不久之后，2004年8月31日，国家全面停止了土地使用权协商转让，土地使用权招拍挂正式推行，迎来了波澜壮阔的房地产开发高潮。随着房地产开发行业的快速发展，物业管理也随之快速发展。就北京而言，住宅小区(含单栋)已有10213个(不含保密产、军产、部分央产)，总建筑面积约6.98亿平方米，其中，已经实施了专业化物业管理项目4772个，5.115亿平方米，面积占比73.78%。
2007年，全国人大颁布了《物权法》。其中，建筑物区分所有权的内容为《物业管理条例》提供了上位法支撑。各地也进入了地方立法的快车道。截止到2020年2月7日，有25个省级行政区划的地方人大出台了地方条例，4个省级行政区域的地方政府出台了地方行政规章，3个省级行政区划的地方政府职能部门出台了地方部门规章。
2019年，《民法典》（草案）公布。物权编建筑物区分所有权章和合同编物业服务合同章备受瞩目。
二、物业管理的现状
1.公共管理职责激增
物业管理过程中承担公共管理职责早已有之。1981年3月10日，深圳市第一家涉外商品房管理专业公司——深圳市物业服务企业在广东沿海渔村深圳正式成立。这一时间也被认为是我国物业管理的开始。而在该公司成立之初，其业务就不仅仅是对建筑物进行管理，而且同时承担了大量的社会管理职能和居民生活服务职能。
2003年颁布的《物业管理条例》中，曾对物业管理和公共管理的边界进行了一定的切分，即“ 物业管理区域内，供水、供电、供气、供热、通信、有线电视等单位应当向最终用户收取有关费用”。但该内容并没有得到很好的执行。
近年来，随着对公共服务要求的提升，物业管理中公共管理职责也随着增加。除了原有的能源供应外，卫生防疫、垃圾分类也在逐步纳入到物业管理的范畴。
2.物业服务企业亏损严重
物业服务企业亏损的说法早已有之。2014年前后物业服务全行业亏损的新闻报道和2016前后物业服务行业从业人员薪资水平在房地产行业中垫底的新闻报道，从不同侧面佐证了这一说法。实践中，部分物业服务企业开始通过开展公共经营，弥补物业服务费的不足。但这也进一步引发了物业服务企业与业主之间的矛盾。
三、物业管理纳入社区治理的本质
2017年，党中央国务院在《关于加强和完善城市社区治理的意见》中，将“改进社区物业服务管理”列为“着力补齐城乡社区治理短板”的五项措施之一。自此，物业管理正式纳入社区治理。在这个大的背景下，有几个问题需要进一步探讨。
1.物业管理和公共管理的职责边界是什么
根据《物业管理条例》第二条，物业管理是基于物业服务合同约定，对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护物业管理区域内的环境卫生和相关秩序的活动。而公共管理以政府为主导的公共组织和以公共利益为指向的非政府组织（NGO）为实现公共利益，为社会提供公共产品和服务的活动。
从两者的定义看，有以下区别：
首先，管理依据不同。物业管理是基于合同开展的。公共管理是基于政府主导开展的。
其次，管理对象不同。物业管理的管理对象是物，包括房屋和设施。公共管理的管理对象是人群，包括公共秩序，公共安全等。
第三，资源来源不同。物业管理的资源来源是业主自行归集的物业服务费用。公共管理的资源来源是公共财政。
第四，法律性质不同。物业管理是民事法律关系。公共管理是行政法律关系。
2.物业管理和公共管理之间是否交叉
笔者认为，两者的交叉是必然的。
首先，公共管理的对象既然是不特定的公众，则必然包括特定的业主。
其次，公共管理的措施及是针对公共安全、公共秩序所采取的，则也必然包括对特定业主的物的管理，和对特定业主的行为的管理。
3.物业管理和公共管理的资源是否可以衔接
笔者认为，两者之间的资源具有较强的互补性，可以实现衔接。
首先，对于特定业主的物的管理是常态化事务。业主有较强的承受能力。物业管理领域所汇集的资源也是较为可观的。根据《2019物业服务企业发展指数测评报告》，全国物业管理行业的经营收入已超过7000亿。但如前所说，物业管理行业的整体收益并不高。抗风险能力较弱。而公共管理，除了常态化的事务之外，还有特殊、应急的事务。比如2020年初的新冠肺炎疫情。政府根据《预算法》的规定，在财政预算中也有相应的设置。因此，两者都有较为稳定可观的资金来源。但抗风险能力有显著不同。
其次，由于物业管理的常态化，所涉及到的专业服务人员人数较为庞大。根《2019物业服务企业发展指数测评报告》，物业管理从业人员达到983.7万。且人员流动量较大，流动方式较灵活。而公共管理，由于人员编制、预算设置、简政放权等原因，其从业人数较为稳定。在应对突发事件时，人员组织方式以抽调为主。
综上，物业管理和公共管理在资金和人员方面存在明显的、天然的互补性。存在相互衔接的可能。
4.物业管理和公共管理的资源衔接方式
笔者认为，两者资源的衔接方式可以通过政府采购、政府征用或政府补助的方式进行。
首先，一般情况下，政府通过采购的方式，可以有效满足公共管理所需产品、人员和服务需求。采购的法律依据包括《政府采购法》《招标投标法》。目前，政府办公用房、大型公共设施、公共建筑等的日常管理多由物业服务企业提供。这从政府的预算编制和决算报告都有所体现。
其次，特殊、紧急的情况下，政府需要物资支持的，走法定程序进行政府采购是无法满足实际需要的。政府可以依据《突发事件应对法》，对财产进行征用。而物业服务企业应对日常管理所储备的物资完全可以纳入征用范围。与此同时，物业服务企业也可以依法获得相应的补偿。
最后，在特殊、紧急的情况下，政府需要人力支持的，走法定程序进行政府采购同样无法满足实际需要。此时，通过转移部分公共管理事务由物业服务企业，由物业服务企业的专业人员协助完成，并对物业服务企业提供补助的方式，就成为解决问题的最佳手段。深圳市人民政府2020月2月8日针对辖区物业管理服务企业疫情防控服务，按在管面积每平方米 0.5元的标准实施财政补助的做法，就是这样的实践操作方法。
物业管理纳入社区治理的原则和方向无疑是正确的。但任何理念都需要很具体的措施才能得以实现。管理不是科学。但管理一定有方法。方法得当，措施到位，美好的理想就能成为美好的现实。
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